Ausgabe 05 | 2017

Fokus "Staatlich – privat"

Geschichte der Verbundpartnerschaft

Zwischen Staat und Markt

Die Entwicklung der Berufsbildung lässt sich entlang des Verhältnisses von privater Aktivität und staatlicher Regelung beschreiben. Es galt, die Wettbewerbsfähigkeit des Gewerbes zu erhalten und die Lehrlinge zu schützen. Diese Aufgaben stärkten letztlich den Staat.

Von Philipp Gonon, Professor für Berufsbildung, Universität Zürich

Staatlich geführte Lehrwerkstätten wie die Technische Fachschule in Biel sind eine Ausnahme im dualen Berufsbildungssystem der Schweiz. (Bild: Daniel Fleischmann)

Staatlich geführte Lehrwerkstätten wie die Technische Fachschule in Biel sind eine Ausnahme im dualen Berufsbildungssystem der Schweiz. (Bild: Daniel Fleischmann)

Als einst die Zünfte die berufliche Bildung erbrachten, waren sie weitgehend «Selbstversorger». Die Lehrmeister waren in solidarischen Gemeinschaften organisiert. Die berufliche Bildung beruhte auf dem Lehrgeld, das der Lehrling bzw. dessen Eltern zu bezahlen hatten, oder auf Arbeitsleistungen, die oft über die Lernaufgaben hinausreichten. Das konnte nicht nur hinsichtlich überlanger Arbeitszeiten und mässigen Lerngehalts problematisch sein, sondern auch die Berufslehren verlängern. Bereits Adam Smith kritisierte diese Zustände in seinem Werk «Der Wohlstand der Nationen» (1776). In der Schweiz wurde mit Berufung auf Smith in den 1820er-Jahren heftig debattiert, ob die berufliche Bildung statt in Zünften von der öffentlichen Hand getragen werden solle, wie beispielsweise der Basler Universitätsprofessor Christoph Bernoulli forderte. Später regelten Gesetze die Arbeitszeiten von Kindern und Jugendlichen, so das eidgenössische Fabrikgesetz 1877, das die kantonalen Gesetzgebungen zum obligatorischen Schulbesuch ergänzte.

Kompensatorische Massnahmen

Die Aufhebung zünftischer Regelungen und die Beseitigung von Schutzzöllen – die Einführung der Handels- und Gewerbefreiheit und die Liberalisierung des Arbeitsmarktes also – brachten einen weiteren Schub für die Berufsbildung als öffentliche Aufgabe. Staatliche Massnahmen sollten die Konkurrenzfähigkeit in offenen Märkten unterstützen. Im Besonderen forderten die binnenorientierte Industrie und das Gewerbe quasi kompensatorisch ein stärkeres Engagement des Bundes in der Berufsbildung. Der «Bundesbeschluss betreffend die gewerblich-industrielle Berufsbildung» von 1884 war eine Subventionsverordnung, die beruflich orientierte Kurse, Einrichtungen wie Gewerbemuseen oder Schulen mit gewerblich-industriellen Inhalten unterstützte. Ähnliche Beschlüsse für kaufmännische und hauswirtschaftliche Berufe folgten. Arbeitsbedingungen und Ausbildungsqualität wurden in Lehrlingsgesetzgebungen geregelt, beginnend mit dem Kanton Neuchâtel ab 1897, in jährlichem Abstand in weiteren Kantonen. Die nach wie vor als unbefriedigend wahrgenommenen, gros-sen beruflichen, branchenbezogenen und regionalen Unterschiede führten nach langem Ringen 1930 zu einem historischen Kompromiss: Wirtschaftsverbände und Gewerkschaften, Kantone und Bund einigten sich auf eine nationale Gesetzgebung. Nun wurden der schriftliche Lehrvertrag und der Berufsschulbesuch zur Tageszeit und an einem Wochentag als Teil der Berufsbildung für alle beruflichen Bildungen verbindlich. Weiter waren Lehrlingsabschlussprüfungen verpflichtend und es gab die Möglichkeit der Etablierung einer höheren Berufsbildung. Diese Verlagerung kantonaler Kompetenzen an den Bund wurde mit einer bundesamtlichen Fachstelle komplettiert, die als Ansprechpartner und Koordinationsinstanz fungierte.

Verbundpartnerschaft als Amalgam

Die starke Stellung der öffentlichen Hand in der Berufsbildung hat sich seither weiter akzentuiert und ist politisch gewollt. Ein Versuch in den 1990er-Jahren, im Rahmen der Neuregelung des kantonalen Finanzausgleichs die Rolle des Bundes zu reduzieren, scheiterte kläglich. Mit dem neuen Berufsbildungsgesetz 2002 wurde die Kompetenz der öffentlichen Hand nochmals gestärkt. So sind bei der Ausarbeitung neuer Bildungsverordnungen – früher eine klassische Aufgabe der Verbände – Bund und Kantone schon von Beginn an dabei. Nicht von ungefähr wird die «Verbundpartnerschaft» einerseits beschworen und andererseits aber – so von gewerblicher Seite – als «Worthülse» kritisiert. Die «Magglinger Leitlinien», gemeinsam verfasst 2007, sollten daher die Gleichberechtigung aller Partner nochmals hervorheben. Dennoch wurde 2014 eine nationalrätliche Geschäftsprüfungskommission beauftragt, die «Qualität der Verbundpartnerschaft» zu prüfen. Eine 2016 veröffentlichte «Charta für die Verbundpartnerschaft» hebt wieder die verbundpartnerschaftliche Grundhaltung aller beteiligten Akteure hervor und enthält den Anspruch, diese Zusammenarbeit regelmässig zu evaluieren. Die heutige Berufsbildung verbindet staatliche Steuerung mit regionaler, branchenspezifischer Selbstregulation. Diese Form der «Governance» beruht stark auf formalen und informellen Regelungen und Aushandlungsprozessen und amalgamiert private und öffentliche Interessen. Während Organisation und Durchführung der beruflichen Bildung weitgehend in den Händen der (privaten) Verbände und Firmen bleiben, sind der schulische Teil und die Sicherung der Qualität stärker Sache der staatlichen Akteure. Entsprechend hat sich auch das finanzielle Engagement der öffentlichen Hand kontinuierlich gesteigert. In der Tendenz lässt sich in den letzten Jahren in allen Ländern bezüglich der Organisation der Berufsbildung eine stärkere Einbindung in die staatlich geprägte Bildungspolitik beobachten. Der Staat gewinnt an Einfluss, in der Schweiz insbesondere durch den Bund. Aber auch die Kantone sind ein wichtiger Akteur, sind sie doch vor allem für die Umsetzung der Berufsbildung zuständig, einschliesslich der Finanzierung wesentlicher Elemente. Gleichzeitig beklagen die Organisationen der Arbeitswelt, dass sie in der Berufsbildung ihre Vorstellungen nicht mehr so gewichtig einbringen könnten. Staat und Markt stehen oft für gegensätzliche Interessen, sind aber in der Berufsbildung häufig aufeinander angewiesen. Daher wird in der Schweiz – so auch im Berufsbildungsgesetz – die Berufsbildung als «gemeinsame Aufgabe» von Bund, Kantonen und den Organisationen der Arbeitswelt bestimmt. Daher kann auch der Begriff «duale Berufsbildung» in einem weiteren Sinne verstanden werden, nämlich als Aufgabenteilung, die immer wieder neu auszuhandeln ist.

Kasten

Meinungen: Herausforderung Verbundpartnerschaft

Von Daniel Fleischmann, PANORAMA-Redaktor

Die Berufsbildung sorgt für Bildung, aber auch für Arbeitsintegration. Dies stellt hohe Anforderungen an die Akteure.

Sie ist das Herz der Berufsbildung: die Zusammenarbeit von staatlichen und privaten Trägern. Dies erfordert die Bereitschaft zu Gesprächen und Kompromissen. Ein typisches Gremium dafür sind die Kommissionen Berufsentwicklung und Qualität (B&Q), die die Bildungsverordnungen erarbeiten. Hier sind Vertreter/innen des Bundes, der Kantone und der Träger einer beruflichen Grundbildung beteiligt. Auch in die Grundbildung selber teilen sich die Verbundpartner: Sie erfolgt in Betrieben, kantonalen Schulen und den Kurszentren der Verbände. Am besten machts, wers am besten macht. Dieser Grundsatz eröffnet spezifische Chancen. Ein Beispiel: Im Kanton Zug ist das Case Management Berufsbildung (CM BB) an den Lehrbetriebsverbund Bildungsnetz Zug delegiert. Eine Evaluation kam 2015 zum Schluss, dass diese private Lösung dem CM BB Handlungsspielräume eröffne, weil es keiner Verwaltungslogik folgen müsse. Geschäftsleiter Rémy Müller: «Wir können viel rascher situativ reagieren als der Staat.» Zudem erleichtere das Fehlen einer Amtshürde den Jugendlichen den Zugang. Die Kontrolle bleibt gewährleistet: In der Begleitgruppe sind drei verschiedene Departemente des Kantons vertreten. Wie wichtig solche staatlichen Kontrollen sind, zeigt sich auch in der höheren Berufsbildung. Hier formulieren Organisationen der Arbeitswelt nicht nur Prüfungsordnungen und Wegleitungen, sondern bieten oft auch selber Vorbereitungskurse an. Das SBFI musste wiederholt einschreiten, weil Anbieter – sei es im Bemühen um Qualitätssicherung, aus regionalpolitischen Überlegungen oder aus finanziellem Kalkül – Anforderungen formulierten, die den Markt monopolisiert hätten. Allgemein auf die Verbundpartnerschaft angesprochen, sagt Jürg Zellweger vom Arbeitgeberverband, sie funktioniere gut. Für Christine Davatz vom Gewerbeverband wäre sie «genial», wenn sich alle als gleichberechtigte Partner respektieren würden – eine Bedingung, die das SBFI nicht immer erfülle. Interessenkonflikte gehören aber dazu. So erwähnt Zellweger, dass Verbände passgenaue Lösungen für ihre Berufe anstreben (etwa Schwerpunktsetzungen), während die Kantone als Vollzugsbehörden eher Vereinfachungen wünschen. Davatz erwähnt als Beispiel die Subvention von eidgenössischen Prüfungen und ärgert sich darüber, dass der Bund sie kürzen will, nur weil ein paar Träger überbordet hätten. Jürg Zellweger sagt: «Reibungsverluste entstehen dann, wenn die Akteure ihre Interessen nicht auf den Tisch bringen und sich von ihren Rollen entfernen.» Er nennt zwei Beispiele: Erstens Kantone, die Bedarfsumfragen im Arbeitsmarkt machen, und zweitens Verbände, die statt der Interessen von Arbeitnehmenden jene von Bildungsanbietern im Auge haben. Christine Davatz nennt als Sündenfall den sistierten Versuch des SBFI, das Qualifikationsverfahren für die berufliche Grundbildung zu vereinfachen: «Dabei sind Inhalt und Prüfung beruflicher Grundbildungen Aufgabe der Trägerschaften.» Jean-Pascal Lüthi, Vizedirektor SBFI, schreibt: «Die Verbundpartnerschaft muss offen, aufrichtig und konstruktiv gelebt werden. In der neuen, von der Eidgenössischen Berufsbildungskommission (EBBK) erarbeiteten Charta sind Zusammenarbeit, Planen, Governance, Kompromissbereitschaft, Anhörung, Verantwortung und Akzeptanz Werte, die respektiert werden müssen. Natürlich können die Meinungen manchmal auseinandergehen. Finden die Verbundpartner trotz Bemühungen keine gemeinsamen Lösungen, entscheiden die gemäss Gesetz zuständigen Organe.»

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