Edition 05 | 2017

Focus "Public-privé"

Genèse du partenariat dans la formation professionnelle

Entre État et marché

Le rapport entre activité privée et réglementation publique définit ce qui a progressivement façonné le développement de la formation professionnelle. Il s’agissait de maintenir la compétitivité des entreprises par des mesures de formation, tout en protégeant les apprentis. Ces tâches ont finalement renforcé le rôle central de l’État

Par Philipp Gonon, professeur de formation professionnelle à l’Université de Zurich

Les écoles de métiers gérées au niveau national, comme le Centre de formation professionnelle de Bienne, font figure d’exception dans le système dual de formation professionnelle en Suisse. (Photo: Daniel Fleischmann)

Les écoles de métiers gérées au niveau national, comme le Centre de formation professionnelle de Bienne, font figure d’exception dans le système dual de formation professionnelle en Suisse. (Photo: Daniel Fleischmann)

Lorsque les corporations se chargeaient autrefois de la formation professionnelle (FP), elles étaient dans une large mesure «autosuffisantes». Les maîtres d’apprentissage étaient organisés en communautés solidaires. La FP reposait sur les deniers d’apprentissage payables par l’apprenti ou ses parents ou sur des prestations de travail qui allaient souvent au-delà des tâches d’apprentissage. Cela pouvait non seulement être problématique en matière de temps de travail excessif et de conformité du revenu d’apprentissage, mais aussi allonger la durée de l’apprentissage. En 1776 déjà, Adam Smith critiquait ces conditions dans son ouvrage «La richesse des nations». Invoquant Smith, le débat a fait rage dans les années 1820 en Suisse pour décider si la FP devait être gérée par les pouvoirs publics plutôt que par les corporations, comme le réclamait par exemple Christoph Bernoulli, professeur à l’Université de Bâle. Plus tard, le temps de travail des enfants et des jeunes a été réglementé par des lois; il s’agissait de la loi fédérale sur les fabriques de 1877, complétée par les législations cantonales sur la scolarisation obligatoire.

Mesures compensatoires de l’État

L’abrogation des réglementations des corporations et la suppression des protections douanières – introduction de la liberté du commerce et de l’industrie et libéralisation du marché du travail – ont à leur tour contribué à faire de la FP une mission publique. Des mesures introduites par l’État devaient soutenir la compétitivité sur les marchés ouverts. L’industrie orientée vers le marché intérieur et les arts et métiers en particulier ont exigé, de manière quasi compensatoire, un engagement plus fort de l’État dans la FP. L’«Arrêté fédéral concernant l’enseignement professionnel» de 1884 correspondait à une ordonnance relative aux subventions, venant soutenir les cours orientés métiers, les institutions telles que les musées industriels, ou encore les écoles d’enseignement professionnel. Des ordonnances similaires ont ensuite été introduites pour les professions commerciales et de l’économie familiale. Les conditions de travail et la qualité de la formation ont été réglementées par des législations en matière d’apprentissage pour la première fois en 1897 dans le canton de Neuchâtel, puis les années suivantes dans d’autres cantons. Toujours perçues comme insatisfaisantes, les grandes différences existant entre les professions, les branches et les régions ont débouché sur un compromis historique en 1930, à l’issue d’un long débat: associations économiques, syndicats, cantons et Confédération se sont accordés sur une législation nationale, rendant ainsi obligatoires le contrat d’apprentissage écrit et la fréquentation d’une école professionnelle pendant les heures de travail, pour toutes les formations professionnelles. L’obligation de se présenter aux examens de fin d’apprentissage et la possibilité d’établir une formation professionnelle supérieure ont également été instaurées. La création d’un organe fédéral spécialisé, agissant comme interlocuteur et instance de coordination, est venue compléter ce transfert des compétences cantonales vers la Confédération.

Mélange d’intérêts privés et publics

La place prépondérante des pouvoirs publics dans la FP a depuis continué à s’accentuer et correspond à une volonté politique. La tentative de réduction du rôle de la Confédération dans le cadre de la nouvelle réglementation sur la péréquation financière des cantons dans les années 1990 a connu un échec cuisant. La nouvelle loi sur la formation professionnelle (LFPr) de 2002 a encore renforcé la compétence des pouvoirs publics. Ainsi, la Confédération et les cantons participent depuis le début à l’élaboration d’ordonnances sur la formation, tâche qui incombait auparavant traditionnellement aux associations professionnelles. Ce n’est pas un hasard si le «partenariat dans la formation professionnelle» est encensé d’un côté et critiqué de l’autre, en étant qualifié d’«expression vide de sens» (principalement dans le domaine des arts et métiers). Élaborées en 2007, les lignes directrices de Macolin avaient ainsi pour objectif de remettre en avant le principe d’égalité entre tous les partenaires. Une commission de gestion du Conseil national a cependant été chargée, en 2014, d’évaluer la qualité du partenariat dans la FP. Publiée en 2016, la charte pour les partenaires remet l’accent sur les règles du jeu essentielles à la collaboration entre tous les acteurs concernés; elle se donne pour mission d’évaluer régulièrement cette collaboration. Aujourd’hui, la FP allie pilotage étatique et autorégulation régionale, spécifique à chaque branche. Cette forme de «gouvernance» s’appuie fortement sur des réglementations et des processus de négociation formels et informels et mélange les intérêts privés et publics. Tandis que l’organisation et la mise en œuvre de la FP restent en grande partie entre les mains des associations professionnelles (privées) et des entreprises, la partie scolaire et l’assurance de la qualité incombent davantage aux acteurs de l’État. Par conséquent, l’engagement financier des pouvoirs publics a aussi continuellement augmenté. Ces dernières années, on observe dans tous les pays une tendance visant à une meilleure intégration de l’organisation de la FP dans la politique éducative, laquelle est largement influencée par les pouvoirs publics. L’État gagne en influence, plus particulièrement à travers la Confédération pour ce qui est de la Suisse. Mais les cantons sont également des acteurs majeurs, puisqu’ils sont avant tout responsables de la mise en œuvre de la FP, y compris du financement d’éléments clés. Dans le même temps, les OrTra déplorent de ne plus pouvoir autant exprimer leurs positions en la matière. L’État et le marché défendent régulièrement des intérêts contraires mais sont souvent interdépendants dans la FP. C’est pourquoi cette dernière est considérée – dans la LFPr, par exemple – comme une «tâche commune» de la Confédération, des cantons et des OrTra. L’expression «formation professionnelle duale» peut ainsi être comprise dans un sens plus large, c’est-à-dire comme une répartition des tâches en constante renégociation.

Encadré

Opinions: les défis du partenariat

Par Daniel Fleischmann, rédacteur de PANORAMA

Former et insérer sur le marché du travail: tel est l’un des challenges qui se posent aux différents acteurs de la FP.

La collaboration entre organismes privés et publics est au cœur de la FP. Elle exige de ces différents acteurs qu’ils soient prêts à discuter et à faire des compromis. Parmi les organismes typiques, on trouve notamment les commissions pour le développement professionnel et la qualité, qui élaborent les ordonnances sur la formation et auxquelles participent des représentants de la Confédération, des cantons et des OrTra. C’est celui qui sait qui fait: ce principe de subsidiarité ouvre des opportunités spécifiques. Exemple: dans le canton de Zoug, le case management Formation professionnelle (CM FP) est confié au réseau d’entreprises formatrices Bildungsnetz Zug. En 2015, une évaluation a conclu que cette solution privée laissait une marge de manœuvre au CM FP car il n’était pas contraint de suivre une logique administrative. De plus, l’absence d’obstacles administratifs facilite, pour les jeunes, l’accès au case management. La décision de cotisation reste soumise à un contrôle. Six responsables de secteurs du canton siègent dans le groupe d’accompagnement. L’importance de ce type de contrôles étatiques est également visible dans la formation professionnelle supérieure. Les OrTra établissent non seulement des règlements d’examens et des directives que la Confédération doit approuver, mais elles proposent aussi souvent elles-mêmes des cours préparatoires. Autrefois, le SEFRI a dû intervenir à plusieurs reprises car des prestataires avaient formulé des demandes qui leur auraient donné une position monopolistique sur le marché (que ce soit en raison de leurs efforts pour garantir la qualité, pour des considérations de politique régionale ou par calcul financier). Selon Jürg Zellweger, de l’Union patronale suisse, le partenariat fonctionne globalement bien. Pour Christine Davatz, de l’Union suisse des arts et métiers, ce serait «génial» si tous les partenaires se considéraient sur un même pied d’égalité – condition qui n’est, selon elle, pas toujours respectée par le SEFRI. D’où les conflits d’intérêts. D’après Jürg Zellweger, les associations professionnelles s’efforcent de trouver des solutions adaptées à leurs professions (en fixant par exemple des priorités), tandis que les cantons, en tant qu’autorités exécutives, cherchent plutôt des simplifications. «La Confédération veut par exemple réduire la subvention pour les examens fédéraux simplement parce que quelques organes responsables l’auraient dépassée», s’insurge de son côté Christine Davatz. «Le système connaît des tensions lorsque les acteurs ne formulent pas clairement leurs intérêts et s’éloignent de leurs rôles», relève Jürg Zellweger, qui cite deux exemples: d’une part, des cantons qui enquêtent sur les besoins dans le marché du travail et, d’autre part, des associations professionnelles qui s’attachent davantage aux intérêts des prestataires de formation qu’à ceux des employeurs. Christine Davatz mentionne quant à elle la tentative avortée du SEFRI de simplifier la procédure de qualification: «Ce sont pourtant les organes responsables qui sont chargés du contenu et de l’évaluation des formations professionnelles initiales.» Jean-Pascal Lüthi, vice-directeur du SEFRI, a pris position par écrit: «Le partenariat doit pouvoir se vivre de manière ouverte, franche et constructive. Selon la nouvelle charte de la FP, la collaboration et la gouvernance dans la planification, ainsi que le sens du compromis, l’audition, la responsabilité et l’acceptation dans les prises de décision sont des notions qui doivent être respectées. Naturellement, les avis peuvent parfois diverger. Si les partenaires ne trouvent pas de solution commune en dépit de leurs efforts, les organes compétents en vertu de la LFPr statuent.»

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Prochaine édition

Le prochain numéro paraîtra le 19 juin. Focus: Slashing