Edition 06 | 2013

MARCHÉ DU TRAVAIL

Réinsertion professionnelle

L’aide sociale face au défi du marché du travail

Le chômage de longue durée ou le sous-emploi constituent le principal problème d’une bonne part des bénéficiaires de l’aide sociale. Une comparaison de leur prise en charge entre la Suisse et l’Allemagne offre un éclairage utile sur le besoin et le sens des réformes.

Par Giuliano Bonoli et Cyrielle Champion, resp. professeur et chargée de recherche à l’Institut de hautes études en administration publique (IDHEAP)

Le nombre de bénéficiaires de l’aide sociale (AS) en Suisse est passé de 88 000 à 231 000 entre 1990 et 2010. Le public de l’AS est devenu plus hétérogène en raison d’un afflux de working poor, de personnes en sous-emploi (travailleurs temporaires ou sur appel), de chômeurs de longue durée ou en fin de droit, de jeunes de plus de quinze ans sans emploi et hors formation ou encore de familles monoparentales. Considérée comme le dernier filet de protection sociale régi par le principe de subsidiarité, l’AS voit sa mission première ébranlée par cette évolution. Il ne s’agit plus simplement de garantir le minimum vital et de favoriser l’intégration sociale des personnes les plus marginalisées.

Etat des lieux en Suisse

Des personnes relativement bien insérées socialement et, du moins en théorie, capables de réintégrer un jour le marché du travail se retrouvent de plus en plus à l’AS. La 4e révision de la loi sur l’assurance- chômage (qui a réduit la durée des indemnités de chômage pour un certain nombre de chômeurs) et la 4e révision de l’assurance-invalidité (qui a conduit à une application plus stricte des critères d’accès à ses prestations) ont aussi provoqué des transferts de charge sur cette dernière. Il est urgent que ces personnes bénéficient d’une prise en charge orientée vers l’emploi, à plus forte raison si la conjoncture économique venait à se détériorer davantage et à s’accompagner d’une nouvelle aggravation du chômage. Malheureusement, de par son organisation et son fonctionnement, l’AS ne semble actuellement pas encore prête à répondre de façon satisfaisante aux besoins des situations évoquées plus haut. Des problèmes s’observent en effet sur plusieurs plans, notamment: • un accès limité à une prise en charge allant au-delà de l’accompagnement social traditionnel;
– des décalages entre les pratiques et ce qui est prévu par les lois;
– des moyens parfois limités au niveau des communes;
– une politique variable en matière d’inscription à l’office régional de placement (ORP) pour les bénéficiaires de l’AS et des collaborations inégales avec les services publics de l’emploi;
– des mesures de l’AS encore trop fortement orientées vers l’insertion sociale et l’occupation, et non pas vers l’insertion professionnelle ou la reprise d’emploi. Le renforcement de la collaboration inter-institutionnelle (CII) a certes contribué ces dernières années à atténuer quelque peu ces différences. Pratiquement tous les cantons ont mis sur pied des structures plus ou moins formalisées qui favorisent la collaboration entre les principales composantes du système de sécurité sociale. Malheureusement, elle n’est activée que dans un nombre trop faible de cas. Son bon fonctionnement dépend aussi en grande partie des attitudes et des orientations personnelles des acteurs impliqués.

L’expérience allemande

Face à un contexte qui ressemblait à celui de la Suisse (du fait de la fragmentation de l’AS à l’échelon communal et cantonal), l’Allemagne a instauré la réforme Hartz IV en 2005. Elle offre désormais non pas des allocations basées sur le salaire antérieur (comme c’était le cas pour l’assistance chômage), mais un revenu de base forfaitaire soumis à condition de ressource, appelé communément «Arbeitslosengeld II» (ALG II). Celui-ci n’est pas seulement destiné aux chômeurs de longue durée, mais plus généralement à toute personne apte au travail et dans le besoin. L’ALG II peut donc être aussi versé en complément à un revenu faible ou à l’assurance-chômage. Les critères d’aptitude à l’emploi ayant été définis de manière très large dans le cadre de l’ALG II, la grande majorité des anciens bénéficiaires de l’AS ont été transférés à l’ALG II, lors de son adoption en 2005 (cf. tableau). En juin 2012, près de 2 millions de chômeurs étaient au bénéfice de l’ALG II sur les 2,8 millions que comptait alors l’Allemagne. En parallèle, des jobcenters ont été créés pour offrir une prise en charge spécifique aux chômeurs de longue durée et comme un deuxième service de l’emploi spécialisé pour tous les autres demandeurs d’emploi (le service public de l’emploi classique n’intervenant désormais que pour les chômeurs de courte durée ayant droit à l’assurance-chômage). L’introduction de l’ALG II a également coïncidé avec la mise en place de nouvelles mesures d’insertion et l’ouverture du catalogue des mesures offertes par le service de l’emploi à tous les demandeurs d’emploi, qu’ils soient au bénéfice de l’ALG I ou de l’ALG II. Comparativement à la situation qui prévalait avant 2005, la mise en œuvre de la réforme Hartz IV a donc certainement contribué à améliorer les chances d’accès aux mesures d’insertion professionnelle pour les chômeurs de longue durée.

Avantages et limites

Toutefois, l’expérience allemande montre que la mise sur pied d’une structure spécialisée pose certains problèmes. La nouvelle structure en place est complexe, en particulier parce que les jobcenters sont organisés selon deux modèles: l’un dit d’«organisation conjointe» (gestion combinée entre service public de l’emploi et services sociaux communaux) et l’autre dit de «responsabilité communale». De plus, des différences persistent toujours dans les services et programmes offerts selon les bénéficiaires, et ce quel que soit le modèle d’organisation. Ainsi, les mesures les plus fréquemment octroyées en 2010 aux personnes à l’assurance-chômage (ALG I) étaient des mesures de formation, de subvention à l’emploi ainsi que d’encouragement à la création d’entreprises. Par contre, la participation à des emplois subventionnés était, pour ainsi dire, inexistante (0,1%). Concernant les bénéficiaires de l’ALG II, la tendance est inversée. Les mesures visant à une réinsertion sur le marché de l’emploi telles que les mesures de formation et de subvention à l’emploi sont certes importantes, mais les programmes d’occupation restent de loin la mesure la plus fréquente. Certains jobcenters ont introduit une catégorisation des bénéficiaires en fonction de leur aptitude à l’emploi et réservent l’accès à certaines mesures à des catégories particulières. A Berlin par exemple, les catégories plus proches du marché du travail sont prises en charge par l’équipe spécialisée «Job Offensive», qui met l’accent sur le retour rapide à l’emploi et dispose pour cela d’un taux d’encadrement plus favorable que pour les catégories suivantes. A l’opposé, les personnes les plus éloignées du marché du travail sont transférées au service «Case Management», dont la prise en charge est axée sur le soutien social, tout comme les mesures à disposition.

Pour des services adaptés

En fin de compte, il est essentiel que toute personne sans emploi, indépendamment de son statut juridique, ait accès à la prise en charge la plus prometteuse pour la ramener vers l’emploi. Cette condition ne semble pas être remplie aujourd’hui en Suisse pour les bénéficiaires de l’AS. L’expérience allemande montre qu’il est difficile d’imputer le succès d’une politique de réinsertion efficace uniquement à son modèle organisationnel. Toutefois, elle suggère aussi que l’augmentation des chances des personnes sans emploi sur le marché du travail est favorisée par des structures qui ont une mission claire de réinsertion, à l’instar des jobcenters. Elle peut être renforcée par la formation spécifique du personnel assurant les prises en charge aux problématiques du marché du travail et de la réinsertion professionnelle. L’augmentation des chances dépend aussi de prises en charge qui évitent la mise en concurrence des sans-emploi de l’AS avec les bénéficiaires d’autres régimes sociaux. Elle passe enfin par des mesures de réinsertion professionnelle proches de l’économie réelle (comme les allocations d’initiation au travail) et, par rapport à aujourd’hui, plus facilement accessibles aux sans-emploi à l’AS. La CII est souvent mentionnée comme une alternative possible. Dans les conditions actuelles, elle ne peut constituer une solution structurelle aux problèmes de coordination des régimes sociaux.

Liens et références bibliographiques

Bonoli, G., Champion, C. (2013): La réinsertion professionnelle des bénéficiaires de l’aide sociale en Suisse et en Allemagne. Chavannes-Lausanne, IDHEAP.

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