Edition 01 | 2018

Focus "Premier emploi"

Réfugiés et personnes admises à titre provisoire

Insertion professionnelle insuffisante et trop lente

Pour Simonetta Sommaruga, le travail et la formation sont les clés de l’intégration. Dans les faits, les réfugiés reconnus et les personnes admises à titre provisoire ont beaucoup de peine à trouver des cours ou un emploi adéquats. Un nouvel article de loi va impliquer davantage les ORP.

Par Daniel Fleischmann, rédacteur PANORAMA

Lorsqu’il concerne les réfugiés reconnus (RR) et les personnes admises à titre provisoire (AP), le thème du premier emploi soulève beaucoup de questions. Comment se fait-il que, dix ans après leur arrivée, seuls 48% d’entre eux aient un emploi, alors que 80% sont motivés, déterminés et en bonne santé? Comment expliquer que l’insertion professionnelle de ces personnes n’est pas plus avancée, quand on sait que chaque entrée dans la vie active permet d’économiser plus de 30'000 francs par an?

Quatre obstacles à l’intégration

Kurt Zubler s’occupe de ces questions depuis plus de 20 ans. Ce Schaffhousois de 59 ans est président de l’organe national de développement et de coordination CII (collaboration interinstitutionnelle), coprésident de la Conférence des délégués à l’intégration et responsable du Bureau de l’intégration des étrangers de Schaffhouse. «Nous insérons trop peu de RR et d’AP dans le marché du travail, et cela trop lentement, relève-t-il. C’est l’avis de tous les spécialistes.» Fin 2013, seuls 60 à 70% des 90'000 personnes concernées par l’asile exerçaient une activité lucrative (Suisses et étrangers: 90%), comme l’a montré une analyse de Philippe Wanner, de l’Université de Genève. Ce n’est positif ni pour les personnes touchées ni pour la société. Délinquance, coûts sociaux élevés, risques sanitaires: pour éviter cela, il faut encourager une insertion professionnelle plus rapide d’un plus grand nombre de RR et d’AP. De nombreux éléments expliquent ces difficultés. Le premier obstacle est dû au fait que les requérants d’asile n’ont pas le droit de travailler durant les trois premiers mois de séjour (permis N). Ces personnes n’ont pas droit non plus aux mesures d’intégration financées par la Confédération. Compte tenu de la forte augmentation des demandes d’asile en 2015, des milliers d’entre elles sont encore pendantes (22'423 selon les statistiques en matière d’asile au 3e trimestre 2017). Dès lors, certaines personnes doivent attendre des années pour obtenir une formation ou un travail. «Il faut raccourcir d’urgence le délai des procédures; en outre, les mesures de formation doivent commencer dès la période d’attente», ajoute Kurt Zubler. La situation devrait s’améliorer grâce à la mise en place de nouveaux centres fédéraux en 2019. Une deuxième difficulté provient de l’interprétation variable des règles en vigueur dans les cantons, ce qui mène au bout du compte à des inégalités de traitement. Dans les Grisons, les requérants d’asile ont le droit de travailler sans restriction dès l’expiration du délai d’attente de trois mois; dans d’autres cantons, comme Schaffhouse, ils peuvent travailler seulement dans la restauration et l’agriculture; dans d’autres cantons encore, les requérants n’ont pas du tout le droit de travailler. Les mesures de formation créent elles aussi des inégalités: le canton de Fribourg finance des cours de langue pour les requérants avant même la décision d’asile, alors qu’ailleurs, ces derniers doivent parfois attendre pendant des années. Cela conduit à des situations grotesques, comme l’explique Kurt Zubler: «Un jeune Syrien me disait dernièrement qu’il avait beaucoup de chance, car il pouvait suivre un cours intensif de base et se présenter bientôt à l’examen de niveau B1. Son frère, arrivé en Suisse centrale, ne peut que rester à la maison à ne rien faire.» Le manque d’argent est la troisième explication de l’intégration déficiente des RR et des AP. «Nous recevons de la Confédération un forfait d’intégration de 6000 francs (en sus du forfait pour l’hébergement, la nourriture, etc.), continue Kurt Zubler. Avec cette somme, nous assurons les cours de langue, les consultations, l’interprétariat communautaire et bien d’autres services. En fait, nous aurions besoin au moins du triple pour réduire les principaux freins à l’insertion professionnelle.» Selon une étude du bureau B,S,S., ces difficultés sont dues essentiellement à l’absence d’une formation postobligatoire et aux connaissances lacunaires d’une langue nationale. «Après cinq ou sept ans – délais durant lesquels la Confédération est responsable des RR et des AP –, la moitié des personnes aptes à intégrer le marché du travail se retrouvent à l’aide sociale, précise le délégué. Il serait beaucoup plus judicieux d’investir davantage d’argent pour éviter d’engendrer de tels coûts.» Quatrièmement, les RR et les AP butent sur des obstacles liés au droit du travail. Il est vrai que la Confédération a récemment décidé d’alléger certaines procédures pour ces personnes, en supprimant par exemple la taxe spéciale ou en remplaçant la requête d’une autorisation par une procédure d’annonce pour une activité lucrative. Mais bien souvent encore, les dispositions des conventions collectives de travail (CCT) en matière de salaire minimum empêchent ces personnes d’obtenir un emploi. Des règles pragmatiques comme celles de la CCT de l’industrie suisse de la carrosserie restent l’exception. Elles permettent à des employés, dont la productivité apparaît insuffisante ou dont le bagage (formation, langue) ne permet pas d’assurer les tâches nécessaires, de convenir par écrit avec l’employeur d’un salaire inférieur au tarif, avec l’accord de la Commission paritaire nationale. «Malheureusement, la plupart des syndicats ne veulent rien entendre», précise le délégué. Dans le canton de Schaffhouse, Kurt Zubler a proposé des programmes d’intégration comprenant une part de formation et un stage d’introduction de six mois avec salaire minimum pour les personnes qui reçoivent déjà de toute façon l’aide sociale. Le canton n’a alors autorisé que deux mois d’activité sans salaire. Kurt Zubler lance aussi un appel aux employeurs: ceux-ci devraient se montrer plus ouverts à l’égard du travail à l’essai avec des RR ou des AP et ainsi assumer leur part de responsabilité sociale. Les expériences très positives ne se feraient pas attendre, comme le démontre une analyse menée dans le canton de Soleure.

Une nouvelle tâche pour les ORP

Dans un futur proche, les ORP devront s’occuper davantage de l’insertion professionnelle des réfugiés. L’art. 53 al. 6 de la loi sur les étrangers et l’intégration (LEI), qui entrera en vigueur en été 2018, prévoit que les RR et les AP à la recherche d’un emploi soient annoncés aux ORP et insérés le plus rapidement et durablement possible. Le législateur accentue ainsi l’obligation déjà existante qu’ont les ORP de soutenir les personnes qui n’ont pas droit aux prestations de l’assurance-chômage, mais qui sont aptes à rejoindre le marché du travail et qui recherchent un emploi (art. 26 de la loi sur le service de l’emploi et la location de services LSE). D’après le législateur, le nombre de personnes du secteur de l’asile enregistrées auprès du service public de l’emploi devrait, à moyen terme, passer de 6000 à 8000-10'000. Les offices cantonaux suivent cette évolution de près. Le canton de Zurich monitore les ressources en personnel, sans toutefois prévoir de réserves en cas d’augmentation des effectifs, comme le précise Irene Tschopp, de l’Office de l’économie et du travail. Le canton a par ailleurs mis sur pied, en 2016 déjà, une structure spécifique en vue de gérer l’insertion professionnelle des RR et des AP. Quant aux coûts des mesures de formation et de placement, dont le besoin est fixé en commun par les ORP et les services sociaux des communes, ils sont supportés à parts égales. L’annonce aux ORP fait suite à la constatation d’employabilité, qui est déterminée par les offices concernés – une tâche charnière délicate assurée aujourd’hui déjà dans certains cantons par les organes de la CII. Sur le plan national, un groupe de travail CII a défini, début 2017, les caractéristiques permettant d’évaluer l’aptitude à rejoindre le marché du travail. Il s’agit là de permettre aux divers offices de s’entendre sur la stratégie de conseil et d’insertion professionnelle la mieux adaptée à chaque cas. L’employabilité est considérée comme une notion dynamique à réexaminer régulièrement («en règle générale une fois par an»). Les RR et les AP peuvent en contrepartie se voir contraints de participer à une mesure d’insertion. Une réduction de l’aide sociale est également envisageable lorsqu’une personne ne s’efforce manifestement pas d’améliorer sa situation, par exemple si elle refuse un emploi que l’on peut raisonnablement exiger d’elle. Cependant, en matière d’insertion des RR et des AP, le principe veut que la formation passe avant le travail. Ce faisant, on tient notamment compte du fait que les personnes concernées par l’asile sont en moyenne plus jeunes que la population suisse. Ces dernières années, 40% des RR et des AP avaient moins de 18 ans et près de 10% seulement plus de 40 ans. Pour les mineurs, la priorité à moyen terme est d’entamer une formation professionnelle ou une formation supérieure.

Liens et références bibliographiques

Analyse de Philippe Wanner
B,S,S. (2014): Reintegration von arbeitslosen Flüchtlingen und vorläufig Aufgenommenen. Bâle.
www.cii.ch

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Le prochain numéro paraîtra le 13 décembre. Focus: Hausse des exigences