Edition 01 | 2016

MARCHÉ DU TRAVAIL

Étude

Ce qui fait le succès des ORP

La qualité du travail des ORP reste inégale. Deux facteurs expliquent l’essentiel des différences: la volonté réelle des responsables cantonaux d’orienter les objectifs du service public de l’emploi vers les résultats et la qualité du conseil.

Par Daniel Fleischmann, rédacteur de PANORAMA

Depuis l’an 2000, la mise en œuvre du service public de l’emploi est régie par un accord de prestations conclu entre les cantons et la Confédération et axé sur les résultats. Cet accord a remplacé le pilotage des ORP par des mandats de prestations qui, dans l’optique d’une application efficace à long terme, s’étaient révélés inadéquats en raison d’un manque de responsabilité en matière de résultats et d’une flexibilité insuffisante. Les deux éléments centraux du nouvel accord sont la mesure et le benchmark, à l’aide d’un indice d’efficacité, des résultats obtenus par les offices cantonaux chargés de l’exécution. Les indicateurs d’efficacité sont la rapidité de la réinsertion ainsi que l’évitement du chômage de longue durée, des arrivées en fin de droits et des réinscriptions. Un montant maximal destiné à couvrir les frais d’exécution est mis à disposition de chaque canton en fonction du nombre de demandeurs d’emploi pris en charge. La nouvelle étude «Efficacité et efficience du service public de l’emploi» analyse le fonctionnement de ce système, sur mandat de la Commission de l’économie et des redevances du Conseil national. Elle s’appuie sur un sondage écrit mené auprès de toutes les institutions cantonales engagées dans l’exécution – autorité cantonale du travail, coordination ORP, services LMMT (logistique des mesures du marché du travail) et ORP –, sur la base d’entretiens structurés réalisés dans huit cantons ainsi que sur des études plus anciennes. Le rapport explique les différences de résultats constatées dans les relevés annuels du Secrétariat d’État à l’économie (SECO). Il est vrai que ces écarts sont bien moindres que dans les années 1990, mais ils restent marqués: près de la moitié des cantons sont généralement regroupés dans une tranche moyenne de 95 à 105 points, un quart environ se situant au-dessus de 105 points et un quart au-dessous de 95 points (cela en tenant compte des influences externes). Ce sont par ailleurs souvent les mêmes cantons qui obtiennent des résultats au-dessus ou au-dessous de la moyenne.

Trois cantons sans stratégie explicite

Un facteur fondamental du succès des mesures est l’attitude adoptée par le canton face au paradigme de l’orientation vers les résultats. L’étude révèle ainsi une forte relation entre l’importance accordée à l’indice d’efficacité et le succès obtenu: chaque fois qu’un ORP indique ne pas accorder d’importance à l’indice, ses résultats se situent nettement au-dessous de la moyenne (tant au niveau des chefs ORP que des chefs de groupe). Il est également frappant de constater que les trois cantons dont l’indice d’efficacité est le plus faible ne disposent d’aucune stratégie explicite de réinsertion. Par ailleurs, il est apparu que les ORP qui investissent des ressources au-dessus de la moyenne en faveur du conseil apporté aux demandeurs d’emploi obtiennent tendanciellement de bons résultats. Ce succès est dû vraisemblablement en grande partie aux entretiens de conseil. Selon l’étude, «de bons résultats sont corrélés à la capacité des conseillers en personnel à activer et à conseiller les demandeurs d’emploi lors des entretiens de conseil». Une haute qualité de conseil va également de pair avec la pratique systématique des sanctions – une constatation qui contraste fortement avec le discours «conseiller ou sanctionner» adopté il y a une dizaine d’années. L’étude établit un lien clairement positif entre la fréquence et la sévérité des sanctions d’une part, et l’indice d’efficacité d’autre part: plus les sanctions sont fréquentes et sévères, plus l’indice est élevé. Mais cette affirmation ne permet pas de conclure qu’en sanctionnant sans nuance, plus fréquemment et plus sévèrement, on obtiendrait globalement de meilleurs résultats.

Champs d’action

Les structures organisationnelles ou la taille des ORP ne semblent exercer aucune influence, ou aucune influence mesurable. Étonnamment, cela vaut aussi pour les moyens engagés, très variables d’un canton à l’autre, pour la mise en œuvre des objectifs, qui, eux, restent relativement homogènes. Sur la base des comparaisons entre cantons, rien ne permet de dire qu’avec des moyens plus importants à disposition du service public de l’emploi, les résultats seraient meilleurs. La même conclusion s’applique pour les mesures du marché du travail (MMT): des dépenses plus élevées en faveur des MMT n’améliorent pas les effets obtenus, ce qui vaut également pour le nombre de placements. Cela ne signifie pas que les MMT ou les placements sont sans effets – ce qui est décisif, c’est la façon de les cibler. Sur la base des différences constatées en matière d’exécution, l’étude définit plusieurs champs d’action susceptibles d’améliorer l’efficacité du service public de l’emploi:
– développement d’une culture de gestion orientée résultats à tous les niveaux hiérarchiques;
– mise sur pied de stratégies claires pour la réinsertion et l’intervention précoce;
– activation précoce et cohérente des demandeurs d’emploi;
– encouragement à l’utilisation ciblée des MMT.
Le SECO va lancer des mesures ciblées, notamment dans les cantons dont les résultats sont inférieurs à la moyenne, et accompagner leur mise en œuvre, par exemple lors de l’appréciation de la situation, de la transmission de bonnes pratiques ou de la réalisation de projets pilotes dans le canton.

Liens et références bibliographiques

SECO (Éd., 2015): Efficacité et efficience du service public de l’emploi. Rapport en réponse au postulat 13.3361 de la Commission de l’économie et des redevances CN du 22 avril 2013. Berne.

Encadré

Des économies délicates à faire

L’étude fournit également des indications détaillées sur le financement des ORP et sur l’utilisation des fonds. Un calcul fondé sur plusieurs hypothèses simplifiées révèle qu’en réduisant de 1% l’efficacité du service public de l’emploi, les coûts administratifs dans les cantons diminuent d’environ 10% (pour une durée moyenne d’indemnisation de 154,4 jours, comme en 2014). Une réduction générale de 5% des coûts cantonaux d’exécution causerait ainsi des surcoûts, si elle entraînait une diminution globale d’efficacité de plus de 0,46% en Suisse. À l’évidence, il n’est guère aisé de faire des économies sur ce terrain-là.

Interview

«La gestion influence l’efficacité des ORP»

Interview: Daniel Fleischmann

(Photo: Simone Gloor)

Chef suppléant du secteur Marché du travail et réinsertion au SECO, Simon Röthlisberger donne ici son avis sur les principaux résultats de l’étude.
PANORAMA: Vous avez dirigé le pilotage du service public de l’emploi du SECO pendant de nombreuses années et devez donc savoir ce qui caractérise les bons ORP. L’étude contient-elle des points qui vous ont tout de même surpris?
Simon Röthlisberger: La plupart des résultats correspondent à mes attentes. Des études antérieures avaient déjà montré qu’une pratique cohérente des sanctions était souvent liée à de bons résultats. Nos analyses de processus dans les ORP ont également révélé qu’une utilisation cohérente des sanctions n’entrait pas forcément en contradiction avec la qualité du conseil. Et nous savions aussi que les grands comme les petits ORP pouvaient avoir du succès – il semble que les avantages et les inconvénients en termes de taille se compensent. Le seul point qui me surprend est que le style de conduite de l’ORP n’ait pas d’influence sur la «philosophie du conseil» pratiquée. Je supposais qu’un style de conduite participatif serait plutôt corrélé avec un concept de conseil coopératif et qu’un style de conduite directif serait plutôt lié à une stratégie de mise sous pression dans le cadre du conseil.

Quelle est, selon vous, la constatation la plus importante de l’étude?
Le fait que la gestion peut exercer une influence déterminante sur l’efficacité des ORP. L’étude le démontre de façon impressionnante. L’important est donc de savoir comment les acteurs du service public de l’emploi poursuivent l’objectif de placements rapides et durables. Cela vaut aussi pour la LMMT: plus le travail des institutions concernées s’oriente vers les résultats et plus les MMT ont du succès. La majorité des cantons pratiquent déjà une gestion orientée résultats. Toutefois, une minorité d’entre eux, pour qui ce paradigme est théorique, privilégie d’autres lignes directrices portant par exemple sur le nombre de placements ou la fréquence des entretiens de conseil.

D’après l’étude, il est également essentiel que les conseillers en personnel parviennent à bien activer et conseiller les demandeurs d’emploi. Comment définissez-vous un bon conseil?
Nous ne sommes pas encore en mesure de répondre précisément à cette question; cela s’explique notamment par la grande hétérogénéité des groupes de personnes inscrites aux ORP. Nous savons que dans l’ensemble, des entretiens de conseil précoces et intensifs génèrent des résultats au-dessus de la moyenne. Dans l’idéal, ces entretiens visent à développer l’esprit d’initiative et comprennent un système de sanctions cohérent. Il est par ailleurs évident qu’un bilan personnel précoce combiné à une stratégie claire de réinsertion, élaborée avec le demandeur d’emploi, réexaminée périodiquement et adaptée si nécessaire, constitue un facteur de succès. Un projet de recherche mené dans les ORP du canton de Soleure s’y intéresse actuellement. Nous espérons comprendre un peu mieux la boîte noire des entretiens de conseil.

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Prochaine édition

Le prochain numéro paraîtra le 13 décembre. Focus: Hausse des exigences