Fokus "Lebenslanges Lernen"
SECO-Studie
Nachholbildung: Aufgabe der Arbeitslosenversicherung?
Nachholbildung für Erwachsene lohnt sich, auch wenn sie teuer ist. Die RAV haben einen direkten Zugang zu einem Teil des Zielpublikums. Um ihn noch besser nutzen zu können, ist die ALV auf erwachsenengerechte Angebote der Berufsbildung angewiesen. Dies zeigt eine Studie im Auftrag des SECO.
Von Daniel Fleischmann, PANORAMA-Redaktor
Personen ohne nachobligatorische Ausbildung unterliegen einem erhöhten Risiko, arbeitslos zu werden. 2012 waren von allen arbeitslos gemeldeten Personen knapp 40'000 oder 31,9 Prozent gering qualifiziert. In seiner Strategie zur Bekämpfung von Armut von 2013 definierte der Bundesrat Erwachsene ohne eine berufliche Grundbildung als eine Hauptzielgruppe: «Erwachsene ohne nachobligatorische Ausbildung sind oft von Armut bedroht. Sie haben ein erhöhtes Risiko, ihre Stelle zu verlieren, und haben geringere Chancen, eine neue Stelle zu finden. Wer über keinen Abschluss auf dem Niveau der Sekundarstufe II verfügt, hat eine mehr als doppelt so hohe Wahrscheinlichkeit, von Arbeitslosigkeit betroffen zu sein, als jene mit einem entsprechenden Abschluss.»
Eigentlich keine Aufgabe der ALV
Die Unterstützung der beruflichen Grundbildung oder die formale Höherqualifizierung von arbeitslosen Personen gehört gemäss Arbeitslosenversicherungsgesetz nicht zu den Kernaufgaben der Arbeitslosenversicherung (ALV); diese Praxis wurde in verschiedenen Gerichtsurteilen bestätigt. Dennoch können die RAV im Rahmen von «speziellen Massnahmen» den Stellensuchenden Ausbildungszuschüsse (AZ) an eine höchstens dreijährige Ausbildung gewähren, wenn die Stellensuchenden unter anderem mindestens 30 Jahre alt sind und über keine abgeschlossene berufliche Ausbildung verfügen oder in ihrem erlernten Beruf erhebliche Schwierigkeiten haben, eine Stelle zu finden. Die RAV sind dazu prädestiniert, solche Massnahmen einzuleiten: Im Vergleich mit den übrigen Akteuren im Bereich der Nachholbildung haben sie einen viel direkteren Zugang zu einem wesentlichen Teil des Zielpublikums, und dies zu einem Zeitpunkt, an dem noch eine grosse Nähe der Stellensuchenden zum Arbeitsmarkt vorhanden ist. Damit die Kantone durch die Ausbildungszuschüsse nicht zusätzlich belastet werden, werden diese direkt über den Fonds der ALV finanziert. Die Kantone nutzen die Zuschüsse «sehr unterschiedlich», wie eine Studie von KEK-CDC Consultants im Auftrag des SECO zeigt. Zwischen 2001 und 2013 haben im Kanton TI über 1000 Personen einen Ausbildungszuschuss erhalten, in den Kantonen VD, GE, NE und FR waren es je über 500 und in den Deutschschweizer Kantonen lag die Zahl der Bezüger/innen mit Ausnahme von ZH, BE und SO unter 200 (vgl. Grafik). Die Gründe für diese Unterschiede sind unklar. Sie deuten aber darauf hin, dass eine chancengleiche Behandlung der Stellensuchenden nicht immer gegeben ist. Am besten entwickelt sind die Strukturen der Nachholbildung für Erwachsene im Kanton Genf: Das Programm «Qualifications+» stellt einerseits eine Brücke zwischen dem kantonalen System für die Validierung von Bildungsleistungen und der ALV dar. Andererseits ermöglicht der Kanton ein duales Ausbildungsmodell in Form eines Programms zur vorübergehenden Beschäftigung (siehe separaten Text). Weitere interessante Modelle sind «Step4» und die Fachstelle Ausbildungszuschüsse (SO) oder «Navigation 20:30» und Berufslehrzeit-Zuschüsse (GL, GR, SG und Liechtenstein).
Im Vergleich sehr teuer
Wie effektiv die Finanzierung von Nachholbildungen durch die ALV ist, wurde bisher nicht untersucht. Sicher ist, dass Ausbildungszuschüsse für die ALV teuer sind. Stellensuchende, die Ausbildungszuschüsse beziehen, verursachen mit rund 67'000 Franken rund fünf Mal so hohe Kosten wie Personen mit gleichen Merkmalen (Alter, kein Berufsabschluss, Sprachkenntnisse, Berufserfahrung), die lediglich Taggeld beziehen. Gemäss Zahlen von 2012 erfüllen rund 17 Prozent aller Stellensuchenden (21'000 Personen) die sprachlichen Voraussetzungen für eine Nachholbildung. Wegen der hohen Kosten kann die ALV die Zahl der Ausbildungszuschüsse aber nicht beliebig steigern. Der höhere Finanzierungsaufwand ergibt sich in erster Linie durch die bedeutend längere Bezugsdauer. Aufgrund des Berichts thematisiert das SECO die stärkere Förderung der Nachholbildung, soweit diese der raschen und nachhaltigen Eingliederung in den Arbeitsmarkt dient. Es prüft in den nächsten Monaten in Zusammenarbeit mit den Gremien der Berufsbildung entsprechende Massnahmen. Der Zeitpunkt dafür ist günstig. So hat das SBFI vor einem Jahr den Grundlagenbericht «Berufsabschluss und Berufswechsel für Erwachsene» veröffentlicht. Nun erarbeitet das SBFI zusammen mit den Verbundpartnern die Umsetzung der Empfehlungen des Berichtes. Ziel ist es, die Abschlussquote von Erwachsenen in der beruflichen Grundbildung (EBA/EFZ) zu erhöhen. Hierfür werden politische Grundlagen geschaffen, der Ausbau und die Entwicklung erwachsenengerechter Berufsbildungsangebote unterstützt, die Information verbessert, die Zielgruppen sensibilisiert sowie Fragen rund um Finanzierung und Begleitung geklärt. Die Studie von KEK-CDC macht fünf Empfehlungen:
1. Das SECO erarbeitet zusammen mit den kantonalen RAV und LAM-Stellen (Logistik arbeitsmarktlicher Massnahmen) Broschüren und Massnahmenbeschriebe zur Förderung der Nachholbildung im Rahmen der ALV. Diese Unterlagen sollen Kriterien für die Auswahl des Zielpublikums sowie für die Eingrenzung der möglichen Formen der Nachholbildung enthalten.
2. Das SECO erstellt ein Inventar der kantonalen Massnahmen zur Förderung der Nachholbildung. Es führt regelmässig Good-Practice-Workshops durch.
3. Das SECO bringt eine Reihe von Anliegen in die nationale interinstitutionelle Zusammenarbeit (IIZ) zur Förderung der Nachholbildung Geringqualifizierter ein. Dazu gehört die Forderung an die Berufsbildung nach einer gemeinsamen Finanzierung der Nachholbildung. Ebenso sollen vermehrt erwachsenengerechte (berufsbegleitende) Angebote eingerichtet werden. Dazu zählen Module, Teilabschlüsse und Abendkurse an Berufsfachschulen.
4. Die kantonalen LAM-Stellen berücksichtigen künftig vermehrt Bildungsangebote mit Abschlüssen, die an eine Berufsbildung angerechnet werden können. Die RAV werden ermutigt, die Gewährung von Ausbildungszuschüssen massvoll zu fördern und anhand von Kriterien geeignete Stellensuchende dafür zu identifizieren. Ihnen soll in Zusammenarbeit mit der Berufsbildung und der Berufsberatung ein Berufsabschluss mit eidgenössischem Attest oder eidgenössischem Fähigkeitszeugnis ermöglicht werden.
5. Das SECO fördert und unterstützt Pilotprojekte zur Förderung der Nachholbildung im Rahmen der ALV und evaluiert diese systematisch.
Links und Literaturhinweise
Stalder, M., Guntern, R. (2015): Angebote der Nachholbildung – Möglichkeiten und Grenzen für die Arbeitslosenversicherung. Bericht zur Analyse und Bestandsaufnahme. Zürich, KEK-CDC Consultants.
