Ausgabe 06 | 2013

ARBEITSMARKT

Sozialhilfe

Reintegration statt Endstation

Viele Sozialhilfeempfänger sind von Langzeitarbeitslosigkeit oder Unterbeschäftigung betroffen. Ein Vergleich der Betreuungsangebote in der Schweiz und in Deutschland gibt Anhaltspunkte für Reformoptionen in der Sozialhilfe. Insgesamt sollte das Betreuungsangebot in der Schweiz mehr auf die berufliche Wiedereingliederung ausgerichtet werden.

Von Giuliano Bonoli, Professor am Hochschulinstitut für öffentliche Verwaltung (IDHEAP), und Cyrielle Champion, IDHEAP-Forschungsbeauftragte

In der Schweiz nahm die Zahl der Sozialhilfeempfänger in den letzten 20 Jahren markant zu: Zwischen 1990 und 2010 stieg sie von 88 000 auf 231 000 Personen. Die Gruppe der Sozialhilfeempfänger wurde zudem heterogener, denn immer häufiger mussten auch Working Poor, Unterbeschäftigte (temporär oder auf Abruf arbeitende Personen), Langzeitarbeitslose und Ausgesteuerte, arbeitslose und ausbildungslose Jugendliche ab 15 Jahren sowie Alleinerziehende auf die Sozialhilfe zurückgreifen. Damit hat sich die Aufgabe der Sozialhilfe, die gemäss dem Subsidiaritätsprinzip das letzte soziale Auffangnetz bildet, grundlegend verändert. Sie beschränkt sich längst nicht mehr auf die Sicherung des Existenzminimums und die soziale Integration von randständigen Menschen. Die radikale Veränderung des Zielpublikums und die grundsätzliche Frage nach dem Auftrag der Sozialhilfe sind keine typisch schweizerischen Phänomene, sondern sie kommen in allen europäischen Ländern vor.

Betreuungsangebot auf Wiedereingliederung ausrichten

Die 4. Revision des Arbeitslosenversicherungsgesetzes verkürzte die Leistungsdauer für einige Versicherte, und die 4. Revision des Invalidenversicherungsgesetzes verschärfte die Kriterien für den Rentenzugang. Dadurch wurden einige Lasten von diesen Versicherungen in die Sozialhilfe verlagert. So beziehen heute immer mehr Menschen, die sozial relativ gut integriert sind und zumindest theoretisch wieder in den Arbeitsmarkt ein-gegliedert werden können, Sozialhilfe. Diese Sozialhilfeempfänger brauchen dringend ein Betreuungsangebot, das auf eine Eingliederung in den Arbeitsmarkt ausgerichtet ist – insbesondere dann, wenn die Wirtschaftslage sich noch verschlechtern und damit die Arbeitslosigkeit zunehmen sollte. Leider scheint die Sozialhilfe aufgrund ihrer Organisations- und Funktionsweise zurzeit noch nicht in der Lage, den Bedürfnissen dieser Personengruppe ausreichend gerecht zu werden. Auf verschiedenen Ebenen sind Probleme zu beobachten:
– Beschränkter Zugang zu Betreuungsangeboten, die über traditionelle Sozialhilfemassnahmen hinausgehen
– Diskrepanz zwischen Praxis und gesetzlichen Vorgaben
– Zum Teil beschränkte Mittel auf Gemeindeebene
– Uneinheitliche Praxis bezüglich der Anmeldung von Sozialhilfeempfängern bei den Regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV) und bezüglich der Zusammenarbeit mit der öffentlichen Arbeitsvermittlung
– Zu starke Fokussierung der Sozialhilfemassnahmen auf soziale Eingliederung und Beschäftigung statt auf berufliche Eingliederung und Wiederaufnahme einer Erwerbstätigkeit Der Ausbau der interinstitutionellen Zusammenarbeit (IIZ) hat in den letzten Jahren sicher zu einer gewissen Verringerung dieser Unterschiede beigetragen. Fast alle Kantone haben mehr oder weniger formalisierte Strukturen geschaffen, die die Zusammenarbeit zwischen den wichtigsten Akteuren des Sozialversicherungssystems erleichtern. Leider wird diese Zusammenarbeit in zu wenigen Fällen auch tatsächlich umgesetzt, und nicht selten hängt ihr Erfolg von der persönlichen Haltung und Einstellung der beteiligten Personen ab.

Bessere Eingliederungsmassnahmen dank Hartz-IV-Reformen

In Deutschland war die Sozialhilfe ähnlich wie in der Schweiz auf Ebene der Kommunen und Bundesländer organisiert, bis man im Jahr 2005 die Hartz-IV-Reformen umsetzte. Seither werden die Leistungen für Langzeitarbeitslose nicht mehr aufgrund des vorherigen Lohns berechnet, wie das bei der früheren Arbeitslosenhilfe der Fall war, sondern es wird das sogenannte «Arbeitslosengeld II» (ALG II) entrichtet, das aus einer nach dem individuellen Bedarf bemessenen Pauschale besteht. Darauf haben nicht nur Langzeitarbeitslose Anspruch, sondern alle erwerbsfähigen und hilfsbedürftigen Personen. Das ALG II kann folglich auch ergänzend zu einem ungenügenden Erwerbseinkommen oder zu Leistungen der Arbeitslosenversicherung (Arbeitslosengeld I) ausbezahlt werden. Die Definition der Erwerbsfähigkeit wurde im Rahmen des ALG II sehr weit gefasst. Die Mehrheit der früheren Sozialhilfeempfänger galt nach 2005 als erwerbsfähig und damit als ALG-II-berechtigt (siehe Tabelle). 2012 bezogen fast 2 Millionen der insgesamt 2,8 Millionen Erwerbslosen in Deutschland ALG II. Gleichzeitig mit der Reform wurden die Jobcenter geschaffen. Ihre Aufgabe ist es, Langzeitarbeitslose zu betreuen und zusätzliche Dienstleistungen für alle anderen Stellensuchenden anzubieten. Die Agenturen für Arbeit sind nur noch für Personen zuständig, die erst seit Kurzem arbeitslos sind und Anrecht auf Arbeitslosengeld I (ALG I) haben. Mit der Einführung des ALG II wurden neue Eingliederungsmassnahmen ausgearbeitet und die Angebote der Jobcenter allen Stellensuchenden zugänglich gemacht, unabhängig davon, ob diese ALG I oder ALG II beziehen. Der Zugang zu beruflichen Eingliederungsmassnahmen für Langzeitarbeitslose ist nach den Hartz-IV-Reformen also klar besser als vor 2005. Die Erfahrung in Deutschland zeigt aber auch, dass die Schaffung einer solch spezifisch ausgerichteten Struktur gewisse Probleme mit sich bringt. Die Struktur der neuen Jobcenter ist komplex, es bestehen zwei verschiedene Organisationsmodelle: Die einen sind als «gemeinsame Einrichtungen» der Agentur für Arbeit und der Kommune organisiert, die anderen werden von der Kommune alleine getragen. Ein weiteres Problem ist, dass für die verschiedenen Leistungsbezüger immer noch unterschiedliche Dienstleistungen und Programme angeboten werden, und zwar unabhängig von der Organisationsform der Jobcenter. So waren etwa im Jahr 2010 die am häufigsten gewährten Massnahmen für ALG-I-Bezüger Weiterbildungen, Einstiegsgelder und Förderung einer selbständigen Tätigkeit. Arbeitsgelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigung kamen hingegen praktisch nicht vor (0,1%). Bei den ALG-II-Bezügern verhält es sich umgekehrt. Zwar sind Massnahmen wie Weiterbildung und Einstiegsgeld, die auf die Eingliederung in den Arbeitsmarkt abzielen, auch hier wichtig, doch sind Beschäftigungsprogramme die mit Abstand am häufigsten genutzte Massnahme. Einige Jobcenter haben die Leistungsbezüger nach ihrer Arbeitsmarktfähigkeit eingeteilt und bieten einige Massnahmen nur für bestimmte Kategorien an. In Berlin beispielsweise werden besonders «marktnahe» Arbeitsuchende im Projekt «Joboffensive» von einem speziellen Vermittlerteam betreut. Dabei steht eine möglichst schnelle Rückkehr in den Arbeitsmarkt im Vordergrund und die Betreuung ist deutlich intensiver. Für die Arbeitsuchenden mit der geringsten Arbeitsmarktfähigkeit gibt es hingegen ein «Fallmanagement», bei dem die Betreuung eher auf eine soziale Unterstützung ausgerichtet ist.

Betreuungsangebote für alle

Letztlich ist entscheidend, dass alle Erwerbslosen unabhängig von ihrer Anspruchsberechtigung Zugang zu dem Betreuungsangebot erhalten, das die besten Chancen für eine berufliche Eingliederung verspricht. Diese Möglichkeit scheint heute in der Schweiz für Sozialhilfeempfänger nicht gegeben. Die Erfahrungen aus Deutschland zeigen, dass eine erfolgreiche Wiedereingliederungspraxis nicht allein vom Organisationsmodell abhängt. Sie weisen auch darauf hin, dass klar auf Eingliederung ausgerichtete Strukturen wie die Jobcenter die Arbeitsmarktchancen von Stellensuchenden verbessern. Diese Chancen erhöhen sich zusätzlich, wenn die Betreuungspersonen in ihrer Ausbildung spezifisch auf die Herausforderungen des Arbeitsmarktes und der beruflichen Eingliederung vorbereitet werden. Ebenfalls entscheidend ist, dass So-zialhilfeempfänger bei der Betreuung nicht mit Bezügern anderer Sozialversicherungsleistungen in Konkurrenz stehen. Im Vordergrund sollten Eingliederungsmassnahmen stehen, die dem ersten Arbeitsmarkt nahe sind (z. B. Einarbeitungszuschüsse) und die für erwerbslose Sozialhilfeempfänger leichter zugänglich sind als bisher. Interinstitutionelle Zusammenarbeit wird zwar oft als mögliche Alternative genannt, kann in der aktuellen Situation aber keine Lösung für die Koordinationsprobleme der Sozialversicherungen bieten

Links und Literaturhinweise

Bonoli, G., Champion, C. (2013): La réinsertion professionnelle des bénéficiaires de l’aide sociale en Suisse et en Allemagne. Chavannes-Lausanne, IDHEAP.

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