Ausgabe 05 | 2019

ARBEITSMARKT

Logistik Arbeitsmarktliche Massnahmen im Kanton Bern

Auf den Kompetenzteppich gekommen

Arbeitsmarktliche Massnahmen (AMM) sollen die Chancen von Stellensuchenden, Arbeit zu finden, verbessern. Mit exakten Leistungsaufträgen und genauen Zielen versucht der Kanton Bern, diesem Ziel noch näher zu kommen. Anbieter von AMM äussern sich sehr zufrieden.

Von Daniel Fleischmann, PANORAMA-Redaktor

Arbeitsmarktliche Massnahmen (AMM) bilden für die Regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV) einen wichtigen Hebel zur Unterstützung von Stellensuchenden. Sie ermöglichen ihnen, «ihre Kenntnisse zu verbessern, neue Techniken zu erlernen, neue Kontakte zu knüpfen, sich auf dem Laufenden zu halten», wie es in einer Broschüre des SECO heisst. 2018 nahm fast die Hälfte der Leistungsbezüger/innen der Arbeitslosenversicherung (44% von 322'110 Personen) an einer solchen Massnahme teil, der Bund gab dafür 612 Millionen Franken aus. Dauer und Art von AMM werden durch die Kantone definiert und variieren stark. Eine Typologie des SECO listet elf unterschiedliche Formen auf – von Kursen über Einarbeitungszuschüsse bis hin zur Förderung der Selbstständigkeit. Wie gut AMM wirken, ist nicht leicht festzustellen, und auf welche Weise sie es tun, noch weniger. Eine Metastudie von «B,S,S. Volkswirtschaftliche Beratung» von 2018 wertete 56 Evaluationen aus. Einer ihrer Schlüsselsätze lautet: «Der Umstand, dass für alle mehrfach evaluierten AMM-Typen sowohl positive wie auch negative Evaluationsresultate vorliegen, signalisiert eine grosse Heterogenität in der Wirkung.» Klar zu sein scheint aber, dass die Festlegung von Zielvereinbarungen die Wirksamkeit von AMM erhöht, wie die eidgenössische Finanzkontrolle 2015 festgestellt hatte. Wenn also RAV-Beratende und Stellensuchende eine Massnahme beschliessen, sollten sie gemeinsam Ziele vereinbaren und nach Abschluss deren Erreichung evaluieren. Mit genau dieser Idee hat das SECO vor zwei Jahren eine Machbarkeitsstudie durchgeführt, an der sieben RAV aus den Kantonen Aargau, Schwyz und Zürich teilnahmen. Die Studie kam zum Schluss, dass dieses Vorgehen zur Etablierung einer AMM-Wirkungsmessung tauglich sei (PANORAMA 4/2018). Inzwischen hat das SECO zusammen mit sieben Kantonen das der Studie zugrunde liegende Messinstrument weiterentwickelt. Nach Auskunft des SECO dürfte es 2021 im Informationssystem für die Arbeitsvermittlung und Arbeitsmarktstatistik (AVAM) eingebunden und für alle Kantone verbindlich sein. Unabhängig von diesen Studien hat sich der Kanton Bern schon vor einigen Jahren in die gleiche Richtung aufgemacht – und verfügt heute über die schweizweit vielleicht am besten entwickelte AMM-Logistik. Folgende Handlungsfelder sind dafür bedeutend:
1. Ausschreibung bzw. Leistungsaufträge mit konkreten Umsetzungsvorgaben
2. Kompetenzraster mit wiedereingliederungsrelevanten Zielen
3. Qualitätssicherung

Umsetzungsvorgaben

Die Behörden des Kantons Bern sind durch das Gesetz über das öffentliche Beschaffungswesen von 2003 verpflichtet, Beschaffungen ab 250'000 Franken öffentlich auszuschreiben. Eine solche Ausschrei- bungspflicht kennen acht der 26 Kantone (AI, AR, BE, LU, SG, SO, TI, ZH). Ausschreibungen sind stark formalisiert, so dass Angebote auf der Basis von Leistungsaufträgen und Zuschlagskriterien nach objektiven Kriterien verglichen und die Leistungen gewürdigt werden können. Das gilt auch für die zehn kollektiven Angebote im AMM-Portfolio des Kantons Bern, die öffentlich ausgeschrieben werden. Die Leistungsaufträge umfassen jeweils 40 bis 70 Seiten und enthalten detaillierte Vorgaben über das Angebotsdesign (erwartete Ergebnisse und Bildungskonzept), die räumliche Infrastruktur, die Anzahl und Qualifikation der personellen Ressourcen, das Reporting und viele Aspekte mehr. Das ist in anderen Kantonen mit Submissionsverordnungen nicht anders, auch wenn sie vielleicht weniger didaktische Details vorgeben oder detailliertere Auskünfte über die Kostenkalkulation als der Kanton Bern verlangen. Demgegenüber sind die Vorgaben in Kantonen ohne Ausschreibungsverfahren viel weniger präzis. Laut Kreisschreiben über die Vergütung von AMM soll eine Verfügung einzig «mindestens die gesetzlichen Grundlagen, die Art und den Betrag der Subvention, die Dauer und die Ziele der Massnahme, den Auftrag und die Zielgruppen» nennen.

Kompetenzraster

Seit 2014 arbeitet das Amt für Arbeitslosenversicherung des Kantons Bern mit einem «Kompetenzteppich» – einem Instrument, wie man es in der Berufsbildung zur Beschreibung von Lernzielen seit vielen Jahren kennt. Das Raster wurde von Maya Schneider (Leiterin Produktmanagement Kollektive AMM) in Zusammenarbeit mit ihrem Team entwickelt. Es nennt auf einer obersten Ebene sechs wirkungsorientierte Handlungsfelder, zu denen eine unterschiedliche Anzahl von Handlungssituationen gehört, die mit bestimmten, ebenfalls definierten Kompetenzen bewältigt werden können (für einen Auszug siehe Grafik). «Ich stand damals vor der Aufgabe, die Qualität der Massnahmen zu kontrollieren. Aber ohne dass man Ziele definiert, die man zum Beispiel im Rahmen einer Bildungsmassnahme erreichen will, ist das kaum möglich», sagt Maya Schneider. Seither bildet der Kompetenzteppich die gemeinsame Sprache zwischen Personalberater/innen, stellensuchenden Personen und AMM-Anbietern. Auf seiner Basis können die mit einer kollektiven Massnahme verbundenen Ziele beschrieben werden. Je nach individuellem Bedarf werden unterschiedliche Handlungsfelder, Handlungssituationen und Kompetenzen ins Auge gefasst – und die entsprechende AMM dann im AVAM gebucht.

Qualitätssicherung

Die genannten Planungsgrundlagen erlauben dem Berner Amt für Arbeitslosenversicherung, die Arbeit der Anbieter kritisch zu würdigen. Neben einem statistischen Reporting, mit dem die Auslastung der AMM oder die Zeit zwischen Anmeldung und tatsächlichem Beginn einer Massnahme dokumentiert wird, existiert ein differenziertes Qualitätsmanagement. Mit einer Reihe von Instrumenten (zum Beispiel Beobachtungstools für Lernsequenzen und Coachings, Schlussberichtscheckliste, Teilnehmerbefragung oder -interviews) wird die Umsetzungs- und Ergebnisqualität in den Dimensionen Zielorientierung, Teilnehmerorientierung, Kompetenzorientierung und Arbeitsmarktorientierung gemessen. Ein Leitfaden für die AMM-Anbieter erläutert das Verfahren und die Prozesse in der Zusammenarbeit mit dem Auftraggeber. So findet alle zwei Jahre ein dreitägiges Vollaudit statt, das mit einem Auswertungsbericht und mit persönlichen Feedbacks für die beobachteten Coaches abgeschlossen wird. Alle diese Vorgaben machen Arbeit, keine Frage. Trotzdem äussern sich zwei AMM-Anbieter sehr positiv über die Zusammenarbeit mit dem Berner Amt für Arbeitslosenversicherung. Eine von ihnen ist die NewPlacement Academy, die derzeit in vier Kantonen AMM durchführt. Ihr Geschäftsführer Markus Schär sagt: «Die präzisen Vorgaben der Kantone mit Submissionsverfahren schliessen Missverständnisse, wie sie mit anderen Kantonen häufig vorkommen, aus.» Solche Missverständnisse entstünden etwa dann, wenn Kantone ein Programm bestellten – ein Coaching etwa –, dessen Profil nicht klar definiert ist. Auch die didaktischen Vorgaben schätzt Schär, auch wenn man ihm damit ins Handwerk redet. «Die Qualität dieser Vorgaben ist hoch, das ist kein Vergleich zu früher. Sie unterstützen uns bei der Entwicklung einer modernen Didaktik.» Ebenso positiv erlebt Markus Schär die Berner Audits. «Die ausführlichen Rückmeldungen sind wertschätzend und konstruktiv. Auch sie erlauben uns, uns zu verbessern.» Schär nennt als Beispiel die Beobachtung, dass ein Kursleiter aus Zeitmangel für die Fragen der Teilnehmenden zu wenig Raum liess. Dem könne beim nächsten Mal mit einer konzentrierteren Vorbereitung begegnet werden. Kritisch sieht Schär den mit Submissionen verbundenen Effekt, dass bei Anbieterwechseln langjährig aufgebautes Wissen verloren geht. So habe seine Organisation zweimal ein Bewerbungsatelier durchgeführt und nun in einer dritten Ausschreibung verloren. «Der neue Anbieter muss das jetzt alles neu aufbauen. Erfahrungen zählen als Referenz nicht, entscheidend ist der Preis.» Patrizia Steinmann, Leiterin AMM EAF beim Berner «Drahtesel», teilt die Einschätzungen von Markus Schär. Früher seien Anmeldungen mehr oder weniger kommentarlos erfolgt, was nicht selten Rückfragen beim RAV nötig gemacht habe. Mit dem Kompetenzteppich verfüge man über eine gemeinsame Sprache – eine «grosse Verbesserung», so Steinmann. Sie führe auch zu einer Verbesserung der Wirkung, ist sie überzeugt: «Die Stellensuchenden sind in den Prozess der Zielvereinbarung und deren Auswertung einbezogen.» Und wenn neue Bedürfnisse auftauchen, liesse sich die Zielvereinbarung anpassen; die RAV-Beratenden seien dafür sehr offen. Wie Markus Schär vermisst sie aber, dass bei Ausschreibungen nicht auf die langjährige und erfolgreiche Zusammenarbeit verwiesen werden könne: «Wir müssen unsere Arbeit mit jeder Ausschreibung neu begründen. Das ist für beide Seiten sehr aufwendig – zumal, wenn eine Leistungsvereinbarung nur drei Jahre läuft.» Zudem seien die Vorgaben aus den Leistungsverträgen mit den vorhandenen personellen Ressourcen nicht immer einfach umzusetzen: «Es treten immer wieder Diskrepanzen zwischen den theoretischen Ideen auf Papier und den realen Möglichkeiten im Alltag auf.» Aber auch in solchen Fällen zeige sich das Berner Amt für Arbeitslosenversicherung sehr gesprächsbereit.

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