Ausgabe 03 | 2019

BERUFSBILDUNG

Expertenbericht

Für eine konsequent verbundpartnerschaftliche Steuerung

Damit die Berufsbildung Schritt halten kann mit gesellschaftlichen Megatrends, müssen auch die Steuerungsstrukturen auf den Prüfstand gestellt werden. Ein Bericht identifiziert Schwächen und macht Vorschläge für eine neue Steuerung der Berufsbildung.

Von Patrick Emmenegger und Lina Seitzl, Universität St. Gallen

Das Berufsbildungssystem der Schweiz ist gekennzeichnet durch die starke Beteiligung privater Akteure bei seiner Steuerung. Dieser Grundsatz spiegelt sich im Berufsbildungsgesetz wider, das die Berufsbildung als gemeinsame Aufgabe des Bundes, der Kantone und der Organisationen der Arbeitswelt (OdA) definiert. Das Zusammenspiel dieser drei Akteure wird als Verbundpartnerschaft bezeichnet. Durch die starke Einbindung der Wirtschaft soll gewährleistet werden, dass die Berufsbildung Kompetenzen vermittelt, die den Anforderungen im Arbeitsmarkt entsprechen. Im europäischen Vergleich gelingt es der Schweiz mit diesem System relativ gut, Jugendliche in Beschäftigung zu bringen. Dennoch steht auch die Schweiz vor der Herausforderung, die Berufsbildung an neue Bedingungen anzupassen, die durch gesellschaftliche Megatrends wie Digitalisierung und Globalisierung entstehen. Diese Anpassungen betreffen nicht zuletzt die Steuerungsstrukturen des Berufsbildungssystems. Im Auftrag des SBFI haben wir uns in einem Bericht mit der systemischen Steuerung der Berufsbildung in der Schweiz auseinandergesetzt. Anhand von Experteninterviews, der Analyse von Sekundärliteratur sowie des Vergleichs mit anderen dualen Berufsbildungssystemen sollten insbesondere zwei Fragen beantwortet werden: Inwiefern tragen die bestehenden Hauptorgane zur systemischen Steuerung der Berufsbildung bei? Wie können die OdA stärker in die systemische Steuerung miteingebunden und die Verbundpartnerschaft im Allgemeinen gestärkt werden? Mit Steuerung bezeichnen wir die gezielte Festlegung, Aufrechterhaltung oder Veränderung von Zuständen in der Berufsbildung. Unser Fokus richtet sich dabei auf die Steuerungsherausforderungen auf nationaler Ebene, die das Gesamtsystem miteinbeziehen. Nicht Teil des Berichtes ist folglich die strategische Steuerung auf der Ebene von einzelnen Berufsfeldern, Wirtschaftsbranchen oder Regionen. Wir berücksichtigen schliesslich die drei institutionellen Grundregeln, innerhalb derer sich das Gesamtsystem der schweizerischen Berufsbildung bewegt: den Vollzugsföderalismus, den Einbezug von Verbänden und weiteren privaten Akteuren sowie die Herbeiführung von Entscheidungen durch einen breiten Konsens.

Mehrere Schwachpunkte

Anhand der geführten Interviews und der analysierten Sekundärliteratur identifizieren wir Herausforderungen in drei verschiedenen Bereichen. Erstens bestehen Unklarheiten bezüglich der Zuständigkeit von strategischer Steuerung. Die Notwendigkeit einer strategischen Steuerung der Berufsbildung ist zwar gegeben und wird in der Regel auch von den beteiligten Akteuren anerkannt. Unklarheiten entstehen jedoch dadurch, dass das Berufsbildungsgesetz als Rahmengesetz die Aufgabenverteilung zwischen den Verbundpartnern nicht abschliessend klärt. Insbesondere bei der Rolle des Bundes besteht Klärungsbedarf. Das Berufsbildungsgesetz weist dem Bund zwar die Strategiekompetenz zu, aufgrund der gegenseitigen Abhängigkeiten kann er diese Aufgabe aber nur durch den systematischen Einbezug der anderen Verbundpartner wahrnehmen. So obliegt beispielsweise die Umsetzung von Entscheidungen, die auf nationaler Ebene getroffen wurden, aufgrund des schweizerischen Vollzugsföderalismus oftmals bei den Kantonen. Dennoch muss der Bund die Rolle des Organisators und Moderators der gemeinsamen verbundpartnerschaftlichen Steuerung übernehmen. Zweitens fehlt es an Abstimmung zwischen den existierenden verbundpartnerschaftlichen Organen. Zu diesen zählen die Eidgenössische Berufsbildungskommission (EBBK), das Nationale Spitzentreffen der Berufsbildung und die Verbundpartnertagung. Die fehlende Koordination zwischen diesen Organen zeigt sich unter anderem darin, dass es in der Regel keine Abstimmung bezüglich ihrer Agenda gibt. Zudem ist ein Vakuum zwischen dem Spitzentreffen als politisch-strategischem Gremium und der Umsetzungsebene festzustellen. Dies führt zu mangelhafter Steuerung und Umsetzung von strategischen Schwerpunkten. Auf fachlich-strategischer Ebene fehlt deshalb ein das Spitzentreffen begleitendes Organ. Ausserdem leiden sowohl die EBBK als auch die Verbundpartnertagung unter einer Rollenkumulation, die ihre Effektivität einschränkt. Eine dritte Problemlage besteht hinsichtlich der Einbindung der relevanten Akteure in die Steuerung der schweizerischen Berufsbildung. Es besteht teilweise Unklarheit, wer die Spitzen der Verbundpartner sind und wie weitere beteiligte Akteure einbezogen werden. Damit verbunden sind immer wieder aufkommende Diskussionen über die Kommunikation und Transparenz zwischen den Verbundpartnern auf verschiedenen Ebenen sowie über die Repräsentativität und Legitimation der verschiedenen Steuerungsorgane. Dies liegt unter anderem daran, dass eine klare Auslegeordnung fehlt, die festlegt, welche Fragen verbundpartnerschaftlicher Natur sind und auf welcher Ebene sie angesiedelt sind. Zudem sind verbundpartnerschaftliche Organe zwar auf der politisch-strategischen und der fachlich-operativen Steuerungsebene vorhanden, sie fehlen jedoch auf der fachlich-strategischen Ebene. Mehr Mitwirkungsmöglichkeiten werden von verschiedenen Akteuren – insbesondere aber vonseiten der OdA – gefordert. Ausserdem funktioniert der Informationsfluss sowohl «von oben nach unten» wie auch «von unten nach oben» nicht immer optimal. Dies gilt insbesondere für diejenigen OdA, die nicht durch die Spitzenverbände der Sozialpartner (Arbeitgeberverband, Schweizerischer Gewerkschaftsbund, SGV, Travail.Suisse) eingebunden sind.

Fachlich-strategische Steuerung

Um die Berufsbildung auf starke Füsse zu stellen, schlagen wir eine konsequent verbundpartnerschaftliche Steuerung vor, die auf drei Hauptpunkten basiert (vgl. Abbildung). Der erste betrifft die Schaffung eines neuen fachlich-strategischen Steuergremiums. Zwar existiert auf politisch-strategischer Ebene mit dem Nationalen Spitzentreffen bereits ein etabliertes Organ. Es vereinigt die Spitzen der Verbundpartner und legitimiert dadurch strategische Entscheidungen politisch. Aufgrund seiner Zusammensetzung aus den politischen Spitzen des Bundes, der Kantone und der Sozialpartner kann es jedoch nicht für die Umsetzung der strategischen Leitlinien sorgen. Wir empfehlen deshalb, ähnlich dem Steuergremium im Rahmen von «Berufsbildung 2030», die Schaffung eines verbundpartnerschaftlichen Organs auf fachlich-strategischer Ebene, um die derzeitigen Steuerungsdefizite einzudämmen. Die Mitglieder dieses Steuergremiums sollten durch die Spitzen der Verbundpartner delegiert werden. Das Gremium sollte sich mit der Vor- und Nachbereitung des Spitzentreffens sowie der Treffen der Organe auf fachlich-operativer Ebene befassen. Zweitens bedarf es verschiedener Organe auf fachlich-operativer Ebene, um die Verbundpartner auf dieser Ebene besser einzubinden und die Kommunikation mit ihnen zu verbessern. Neben der bereits etablierten Verbundpartnertagung schlagen wir vor, ein Dialog- und Arbeitsforum zu schaffen, um die Rückkopplung und Kommunikation zwischen OdA-Basis, den Spitzenverbänden und dem Bund zu verbessern (OdA-Konferenz). Ebenfalls wird eine Plattform zum Austausch zwischen Bund und Kantonen sowie Dialogforen zwischen Kantonen und Sozialpartnern beziehungsweise zwischen Bildungsanbietern und den Verbundpartnern benötigt. Dem Bund obliegt die Aufgabe, diese Dialogforen gemeinsam mit dem Steuergremium zu organisieren. Aufgrund ihrer heterogenen Zusammensetzung (Verbundpartner, Bildungsanbieter, Wissenschaft usw.) gelingt es der EBBK derzeit nur bedingt, ihre Aufgabe als Beratungsgremium des Bundes zu erfüllen. Wir schlagen deshalb drittens vor, dass in dieser Kommission neu nur noch Personen Einsitz nehmen, die sowohl Expertenwissen als auch eine Systemperspektive mitbringen, von den jeweiligen Verbundpartnern jedoch weitgehend unabhängig sind. Die EBBK würde so den Bund bei der Entwicklung des Gesamtsystems sowie bei der Projektförderung beratend unterstützen, sich aber von jeglichen Steuerungsaufgaben klar abgrenzen. Wie bei anderen ausserparlamentarischen Kommissionen sollte das SBFI auf den Vorsitz in der EBBK verzichten. Zentral in diesem Modell ist also das neu eingeführte Steuergremium auf fachlich-strategischer Ebene, bei dem alle Fäden zusammenlaufen. Politisch durch das Spitzentreffen legitimiert, sorgt es dafür, dass die strategischen Leitlinien bei den Verbundpartnern vor Ort ankommen und umgesetzt werden. Gleichzeitig nimmt es die Anliegen der Verbundpartner auf fachlich-operativer Ebene auf und sorgt dafür, dass diese im Gesamtsystem gehört werden. Dem Bund kommt als Organisator und Moderator der verbundpartnerschaftlichen Steuerung weiterhin eine Sonderstellung in der Entwicklung der Berufsbildung zu. Durch die konsequent verbundpartnerschaftliche Steuerung werden jedoch alle Verbundpartner in die Pflicht genommen, Verantwortung zu übernehmen und ihren Teil zur Weiterentwicklung der schweizerischen Berufsbildung zu leisten.

Links und Literaturhinweise

Emmenegger, P., Seitzl, L. (2019): Expertenbericht zur systemischen Steuerung der Berufsbildung in der Schweiz. Universität St. Gallen.
www.berufsbildung2030.ch

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