Edition 03 | 2014

MARCHÉ DU TRAVAIL

Programmes d’emploi temporaire

Instrument d’intégration ou de coercition?

Les programmes d’emploi temporaire (PET) sont censés améliorer le placement des assurés sur le marché du travail. Malheureusement, les personnes concernées ne sont pas toujours placées à des postes adéquats. On parle de formes modernes de travail forcé.

Par Daniel Fleischmann, rédacteur de PANORAMA

(Source: SECO)

(Source: SECO)

Lucerne, octobre 2012: P.N., 63 ans, prend le chemin de l’atelier de réparation de vélos géré par Caritas, qui mène un PET. Pendant six mois, ce serrurier-mécanicien diplômé va réparer des vélos ou les démonter en vue de leur élimination. Il se réjouit à l’idée de ce travail: «Enfant, j’aimais bien bricoler et réparer des bicyclettes», dit-il.

Les PET doivent être qualifiants

P.N. est l’une des 42'732 personnes en recherche de travail qui ont pris part à un PET en 2012 en Suisse. Ces programmes font partie des mesures du marché du travail (MMT) visant à permettre une réintégration rapide et durable des chômeurs. Les cantons sont responsables de concevoir ces mesures, sur la base de conventions de prestations orientées résultats avec la Confédération. Dans le but d’unifier l’application du droit, le Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO), qui est l’autorité de surveillance, a formulé les principes de mise en œuvre dans une circulaire. Il est ainsi précisé que la participation à une MMT doit «améliorer notablement l’aptitude au placement de l’assuré» et qu’«un simple avantage théorique du point de vue de l’aptitude au placement, mais peu vraisemblable dans le cas concret, ne saurait suffire». Les résultats des MMT dans les cantons sont évalués sur la base des indicateurs suivants:
- durée du chômage au niveau individuel;
- nombre de personnes en recherche d’emploi pendant plus d’une année (chômage de longue durée);
- nombre de personnes en fin de droit;
- nombre de personnes qui ont trouvé un emploi, mais qui se retrouvent au chômage en l’espace de quatre mois.
L’évaluation passe par des audits menés auprès des services de logistique des mesures relatives au marché du travail (LMMT) et auprès des prestataires de PET. Des études sur les résultats complètent ces contrôles. Dans l’ensemble, la politique suisse du marché du travail est bien notée par la recherche (cf. PANORAMA 1/2014, p. 4–7), avec quelques bémols en matière de durabilité de la réinsertion et en ce qui concerne les offres qualifiantes des MMT collectives. Une étude a montré en 2006 que l’emploi temporaire aide à réduire le nombre de demandeurs d’emploi. En 2007, il a été démontré que les PET sont surtout importants pour les personnes non qualifiées et celles qui sont issues d’un «environnement défavorable». En 2009, une autre étude a conclu que, dans le groupe des bénéficiaires de l’aide sociale, les mesures d’intégration mènent au maintien de la situation d’aide sociale, car durant cette phase, autant les demandeurs d’emploi que leurs accompagnants réduisent leurs efforts de recherche d’emploi. Les chercheurs en tirent une leçon centrale «à l’instar de projets d’évaluation précédents»: «Ne pas soumettre à une mesure est, dans de nombreux cas, la mesure de loin la plus efficace.»

«Obligation dénuée de sens, voire humiliante»

P.N. fait aussi partie des personnes qui auraient mieux fait de renoncer au programme. Après quelques jours déjà, cet ingénieur mécanicien se sentait sous-employé. «La seule chose positive, c’est que nous avions une heure de sport chaque jour», explique-t-il. Et d’ajouter: «Je n’ai pas vraiment pu comprendre ce que je faisais à réparer des vélos alors que je suis gestionnaire qualité certifié. La décision de l’office régional de placement ne contenait rien – à part quelques lieux communs – sur la façon dont ce programme pourrait augmenter mes chances sur le marché du travail. J’ai vécu cette situation comme dénuée de sens, voire humiliante.» F.L. (57 ans) a fait une expérience semblable. Pendant des décennies, elle s’est acquittée de travaux exigeants dans un secrétariat. Durant le programme d’emploi, on lui a cependant donné des travaux typiques pour un début d’apprentissage: fixer des étiquettes sur les dossiers suspendus, copier des documents, classer… «Cette situation m’a tellement déprimée que mon médecin m’a prescrit des antidépresseurs. S’il s’agissait de structurer mes journées, comme l’office le prétendait, je n’aurais pas eu besoin de ces mesures», déplore-t-elle. Pour la comptable U.G. (62 ans), qui se trouve sans travail depuis quatre ans, le goût est encore plus amer: «Durant tout ce temps, j’ai envoyé 950 dossiers de candidature. Mais soit il me manquait un diplôme, soit j’étais surqualifiée, donc trop chère.» En raison de son âge, l’office régional de placement (ORP) a refusé de lui accorder une formation continue qui lui aurait permis de valider ses compétences de haut niveau. «En lieu et place, je devais postuler dans un centre d’appel, avec des horaires de travail en soirée et les samedis. Cette activité ne me convenait pas, car je devais garder en même temps mon petit-fils.» Sur son refus, son indemnité journalière a été réduite. Elle a ensuite eu la possibilité d’exercer des activités plus substantielles, mais qui n’étaient pas qualifiantes. «Je n’ai fait que prendre le travail d’une autre personne. Je me suis aussi sentie humiliée d’apprendre que Caritas recevait de l’argent pour m’occuper.» De telles critiques sur l’adéquation de mesures d’emploi contraignantes ne sont pas nouvelles. Elles sont maintenant formulées de plus en plus souvent par l’association 50plus outIn work, qui demande dans une résolution à Caritas Suisse – l’un des gros prestataires – de ne plus offrir d’emploi si les personnes adressées par les autorités ne sont pas consentantes ou si ces emplois ne sont pas utiles au développement ou à la validation de leurs compétences. Cette exigence est soutenue par Peter Schallberger, auteur de l’étude sur les PET «Praxis der Aktivierung». Professeur de sociologie à la Haute école spécialisée de Saint-Gall, Peter Schallberger confirme sur demande qu’il partage complètement les points de vue à la base de la résolution au sujet de la situation juridique actuelle ainsi que de la pratique des «emplois forcés»: «Je considère que la demande faite à Caritas repose sur des bases très solides.»

Cas particuliers ou échec systémique?

Il n’est guère possible de savoir dans quelle mesure les PET mènent effectivement à des situations inadéquates ou même «humiliantes». L’association 50plus ne s’exprime pas non plus sur ce point. Sa directrice, Heidi Joos, également ancienne responsable LMMT, précise que seule une participation volontaire peut permettre d’éviter les erreurs de placement et leurs lourdes conséquences en matière de coûts: «Les chômeurs les plus âgés, grâce à leur expérience de vie, savent particulièrement bien ce qui peut les aider à améliorer leurs chances sur le marché du travail.» A l’association Insertion Suisse (anc. Association des organisateurs de mesures du marché du travail en Suisse [AOMAS]), la directrice Prisca D’Alessandro ne peut «que supposer» que les cas mentionnés sont des situations particulières: «Les organisations investissent beaucoup dans la professionnalisation de leurs services et ont en outre l’obligation de faire évaluer la qualité par des tiers. Les enquêtes auprès des participants font partie de cette démarche.» Autre problème: bon nombre de collaborateurs des ORP ne connaîtraient pas suffisamment les divers programmes: «Le choix du programme est essentiel pour que la recherche d’emploi réussisse.» Stéphane Beuchat, cosecrétaire géné­-ral d’AvenirSocial, manque d’informations fiables: «De nombreux programmes ont vu le jour ces dernières années et personne n’a vraiment la vue d’ensemble. Il existe des mesures principalement disciplinaires, mais aussi des programmes centrés sur la personne.» Son association faîtière a par conséquent précisé sa position dans un document comportant ses exigences minimales. Il s’agit ainsi de refuser les mesures d’intégration fondées sur une menace de réduction ou de suppression des aides sociales. En outre, les programmes doivent poursuivre des objectifs précis, s’appuyer sur des critères de qualité professionnelle et être souhaités par les participants. Tony Erb, responsable des MMT auprès du SECO, répond que ces exigences sont d’ores et déjà largement remplies. On observe bien un nombre croissant de personnes insatisfaites, mais pas d’erreurs systématiques dans les placements: «Les offices cantonaux sont notés en fonction de l’effet des mesures. Si le nombre de placements erronés était élevé, cela contredirait le but général de ces placements. Or nos études démontrent que, dans l’ensemble, les programmes améliorent les chances d’accéder au marché de l’emploi», souligne Tony Erb.

Nécessité d’un équilibrage

Les PET ne font pas partie des activités de Caritas Suisse mais de ses organisations régionales, dont la moitié environ sont actives dans ce domaine. C’est aussi pour cette raison que les reproches de l’association 50plus n’inquiètent pas outre mesure Hugo Fasel, directeur de Caritas Suisse: «Les organisations régionales sont autonomes en la matière. En outre, il revient aux autorités chargées de l’exécution de contrôler l’adéquation des programmes.» Dans le cas de Caritas Lucerne, Hugo Fasel a cependant exigé des informations sur le problème soulevé. Celui-ci est conscient que certaines personnes ont de la peine à accepter un placement. «Mais j’ai souvent fait l’expérience que, au bout d’une semaine, les intéressés étaient reconnaissants. En outre, même un travail non qualifiant peut se révéler utile en garantissant des contacts sociaux et un rythme journalier.» Les autorités lucernoises ont la même réaction. Selon Kurt Simon, responsable du marché du travail à l’Office de l’économie et du travail, pratiquement toutes les décisions de placement sont acceptées par les intéressés. Les cas de contrainte sont des cas particuliers: «Les MMT ne sont pas une partie de plaisir, mais un instrument de mise en œuvre appliqué dans le but de réintégrer les assurés sur le marché du travail.» Le choix des PET s’appuie sur un équilibrage structurel entre les qualifications des intéressés et les profils des programmes. Ceux-ci poursuivent trois buts généraux: maintenir et améliorer les qualifications professionnelles, structurer les journées et éviter les abus. «On nous juge nous aussi sur la réalisation des objectifs», conclut Kurt Simon.

Changement de paradigme bernois

Lors de la mise en place des MMT, le législateur souligne certains aspects comme le contrôle et la lutte contre les abus. Durant l’été 2013, le canton de Berne a choisi d’éviter les pièges de ce paradigme en introduisant définitivement le projet «BernTop!» dans la pratique. Le pilier central des activités de conseil repose sur une vision de l’individu en tant qu’assuré motivé à trouver un emploi par lui-même et prêt à s’y engager de façon responsable. «Sur la base de cette attitude, entre autres, nous avons revu tous nos concepts et procédures, MMT comprises, et les avons orientés vers les besoins des clients», explique Marc Gilgen, chef du Service de l’emploi du beco Economie bernoise. «Les assurés sont pour nous des clients responsables avec lesquels nous cherchons un accord sur les mesures à prendre. Nous évoluons dans un cadre composé de quatorze stratégies, parmi lesquelles nous choisissons la plus adéquate pour le but visé.» Du consentement en lieu et place de décisions: cela permet aussi aux intéressés de découvrir les mesures lors des entretiens. «Cela nous aide à éviter d’envoyer les mauvaises personnes dans les mauvais programmes», ajoute Marc Gilgen. L’éventail des PET a également été réexaminé. La coopération avec les entreprises de pratique a été abandonnée. L’objectif est de placer le plus grand nombre possible de personnes sur le marché du travail primaire.

Liens et références bibliographiques

Ecoplan (2006): Résultats des mesures de marché du travail sur le marché de l’emploi en Suisse – Evaluation macroéconomique. In: Publication du SECO, Politique du marché du travail N° 15. Berne, SECO.
SIAW-HSG/INFRAS (2007): Einfluss der RAV auf die Wiedereingliederung von Stellensuchenden. In: Publication du SECO, Politique du marché du travail N° 20. Berne, SECO.
Aeppli, D., Ragni, Th. (2009): Ist Erwerbsarbeit für Sozialhilfebezüger ein Privileg? In: Publication du SECO, Politique du marché du travail N° 28. Berne, SECO.
AvenirSocial (2012): Programmes d’intégration dans l’aide sociale: Position d’AvenirSocial. Berne.
Mäder, U. (2008): Wider den sozialen Rückzug – Anmerkungen zur Einführung von Segmentierungsverfahren in der Sozialhilfe. In: Conrad, Ch./von Mandach, L. (Ed.), Auf der Kippe. Integration und Ausschluss in der Sozialhilfe und Sozialpolitik (p.107-118). Zurich, Editions Seismo.
Nadai, E. (2007): Die Vertreibung aus der Hängematte: Sozialhilfe im aktivierenden Sozialstaat. In: Denknetz (Ed.), Jahrbuch 2007. Zurich.
Schallberger, P., Wyer, B. (2010): Praxis der Aktivierung. Eine Untersuchung von Programmen zur vorübergehenden Beschäftigung. Constance, UVK Verlagsgesellschaft mbH..
Wyss, K. (2007): Workfare. Sozialstaatliche Repression im Dienst des globalisierten Kapitalismus. Zurich, edition 8.

3 questions

«Contrainte»

à Heidi Joos, directrice de l’association 50plus outIn work

(Photo: DR)

Vous reprochez à Caritas de pratiquer le «travail forcé». Pourquoi? Une organisation d’entraide chrétienne ne devrait pas soutenir des formes modernes de travail forcé, même si la démarche fait miroiter des avantages financiers. L’assurance-chômage (AC) paie 92 francs par jour et par assuré aux prestataires, auxquels s’ajoute le gain procuré par le travail gratuit des assurés.

Les intéressés ont pourtant la possibilité de faire opposition...
En théorie seulement, car peu d’entre eux connaissent leurs droits et sont en mesure de formuler une telle requête. Certains craignent de perdre leurs indemnités journalières. Contrairement à ceux de l’AC, les objectifs orientés résultats des services sociaux ne sont pas homogènes. Pour les intéressés, le caractère de sanction des attributions d’emplois est encore plus sensible. Il est urgent de créer des organes de médiation s’occupant des questions de marché du travail et d’aide sociale.

Quelles autres améliorations préconisez-vous?
Les programmes d’intégration n’ont de sens que s’ils sont volontaires et utiles en matière de qualification ou de validation des qualifications. Les assurés de l’AC et les chômeurs au bénéfice de l’aide sociale devraient être traités comme des clients. C’est la condition pour pouvoir renforcer leurs ressources en vue de l’intégration sur le marché du travail. Au lieu de financer des PET très onéreux, il faudrait se concentrer davantage sur la formation, la coopération et le travail d’information du public.

Commentaires
 
 
 
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Markus Alder | 17. janv. 2019, 17:12

Ich verlor aus gesundheitlichen Gründen, vermutlich aufgrund einer Fehldiagnose, meine beruflichen Führerausweiskategorien und wurde so langzeitarbeitslos. Mit unterdessen 48 Jahren wurde ich in ein solches Programm eingewiesen, obwohl ich immer wieder Zwischenverdienste machte. Weil es offensichtlich nutzlos war und ich mich nach den Kosten erkundigte, wurde ich nach fünfeinhalb Tagen fristlos entlassen. Traurig kann ich nicht sein- aber ich hätte lieber eine Umschulung, statt endloser Schikanen. Leider arbeitet die IV extrem langsam und ich muss noch länger Zwischenverdienste machen. Durch Krankheit und Arbeitslosigkeit habe ich einen grossen Teil meines Vermögens verloren, daher kann ich meine Umschulung nicht selbst finanzieren!

Simon Wyss | 30. nov. 2018, 14:53

Es ist Zwangsarbeit. Ich bin gesetzlich zu einer Gegenleistung für die mir gesetzlich zustehende Sozialhilfe verpflichtet. Das Sozialhilfegesetz in diesem Kanton ist widersprüchlich. Dann ist eine Gegenleistung an die Gemeinde nicht möglich, es können nicht alle Sozialhilfeempfänger auf dem Werkhof der Gemeinde arbeiten. Die Behörde greift gerne und mit Hinweis darauf, dass die Programme vom Kanton geprüft und abgesegnet sind, auf Integrations- und Beschäftigungsprogramme zu. Ich musste an einem Integrationsprogramm teilnehmen, zeigte meinen guten Willen. Nur beste Beurteilung meines Einsatzes. Dann sprach ein Sozialarbeiter mir gegenüber das Verbot zur Aufnahme einer selbständigen Tätigkeit aus, als ich bei den zu vereinbarenden Zielen Selbständigkeit nannte. Diese Bewilligungsanmassung kannte ich schon aus einem anderen Kanton. Ich begann, mich gegen den Übergriff zu wehren und erhielt darauf von der Gemeinde Kürzung um 20 Prozent. Dann verfügte die Behörde, dass ich bei einem Recyclingunternehmen arbeiten müsse. Wie ich erklärte, dass ich an reinen Beschäftigungsprogrammen unter keinen Umständen teilnehmen werde, setzte man mich auf Nothilfe. Jetzt erhalte ich noch 10 Franken für einen Tag. Miete, Krankenkasse u. a. m. werden von der Gemeinde bezahlt. Man schiebt mir die Schuld zu. Die Sozialhilfekommission geht der Sache nicht auf den Grund, befragt den Sozialarbeiter bei der Stiftung, wo ich einen Monat lang Velos flickte, nicht. Ich habe im Moment keine Handhabe. Es gibt keine, denn rechtlich hat die Behörde freies Ermessen und die Gerichte stehen auf ihrer Seite. Bei den paar Franken, die ich sporadisch mit einer selbständigen Tätigkeit einnehme, legt man auch noch die Hand drauf, rechnet nach einem bizarren Schlüssel einen Freibetrag zwischen 100 und 400 Franken im Monat aus. Die für mich zuständige Sozialarbeiterin bei der Gemeinde hat von der Stiftung Arbeitslosenrappen, wo ich eventuell, unter Umständen, vielleicht ein Darlehen bekommen könnte, noch nie etwas gehört. Sie ist seit 12 (zwölf) Jahren an ihrer Stelle. Du hast keine Chance, also nutze sie!

Prochaine édition

Le prochain numéro paraîtra le 25 octobre. Focus: Égalité des sexes